城镇化背景下甘肃流动人口社会保障体系建设研究

文/宋文姬

从1978年实施改革开放以来，我国的综合国力迅速崛起，经济社会也得到快速发展。在经济高速增长的背景下，我国的城镇化水平也得到了显著的提升，经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。在城镇化的大背景下，2020年我国户籍人口城镇化率已达45.4%。在这一城镇化浪潮的背景下，即大量农业人口流入城市，从边缘趋向中心，增加了社会的流动性与活力，特别是“新市民”的加入，为城市社会经济发展注入了新鲜的力量与活力，为促进城市发展作出了巨大贡献。

流动人口，是在中国户籍制度背景下产生的一个群体概念，是指受劳动密集型产业的吸引，为获得更多的工作机会以及获得更高的收入，在户籍所在地以外的地方工作一段时间的人口。流动人口这一社会人群的产生，也从一个侧面见证了我国居民居住制度在逐步破除居民地域和城乡限制藩篱后，人力资源得到释放，社会活力得到普遍增强的历史性过程。本研究着重探讨甘肃流动人口在城镇化进程中，呈现的特点以及其社会保障面临的挑战[1]。

一、甘肃城镇化中后期人口流动特点

从改革开放初期允许农民进城开展农副产品贸易，到要求公平对待流动人口，再到保障“新市民”权利的落实，我国的流动人口政策大致经历了三个阶段。在社会主义市场经济条件下，影响流动人口政策的一个重要因素不再是已有的计划调配，而是地方经济发展水平。地区间的经济和社会发展水平的差异，直接影响了不同地区对人民产生的流动倾向和流动行为的拉力和推力作用。社会经济发展水平落后和生活质量低下的地区，会产生较大的使人口流出的压力；社会经济发展水平较高和生活质量较好的地区，会产生较大的使人口流入的拉力。不同地区人们的迁移流动行为的特点不同，就是这种推力和拉力共同作用的结果。根据甘肃省第七次人口普查数据，甘肃流动人口的规模，结构、成因等方面呈现如下特点。

（一）流动人口数量持续增加

目前，甘肃城市发展呈现出人口数量持续增长和城市规模不断扩大的趋势。甘肃流动人口中，外省流入人口为765648人，省内流动人口为4575947人，与2010年第六次全国人口普查相比，流动人口增加2743048人，年均增长7.47%。

（二）人口外流现象明显

我国区域发展不平衡的矛盾依旧存在，经济发达地方对人口、资源的“虹吸”效应十分明显。发达地区凭借生态环境、就业、教育、医疗等优势吸引了大量人口，而经济欠发达地区在居民人口方面，呈现出明显的净流出状态。以第七次全国人口普查数据为例，在本轮人口普查中，甘肃省居民人口出现了负增长，常住人口为25575254人，流失55.5万人。在全国省级行政区中，总人口数居倒数第六位，成为西北地区唯一人口减少的省份，仅比黑龙江、吉林、辽宁、陕西和内蒙古五省稍高。“甘肃人恋家，不爱外出”的固有判断已经彻底改变，甘肃人口数量呈下降趋势，已被列入人口流出大省行列。

（三）人口流动多元化原因

区域经济发展水平的差距是影响人口流动的核心因素，由于我国东、中、西三大区域经济发展水平差距较大，地区间居民的收入水平、生活条件、权益保障等方面存在较大差距。在吸引人口迁入和推动人口迁出两种力量的共同作用下，对人口流动产生了深刻影响。甘肃地区经济发展不平衡，各大城市间的经济发展水平差异较大，部分劳动力向发达城市转移。2020年甘肃GDP为31省市自治区的第27位，甘肃省人均GDP排名位列最后。与此同时，甘肃地形狭长，省会城市兰州处于甘肃的中部，东、西城市跨度较大且距离较远。由于受距离的影响以及城市经济发展水平的限制，东南部的天水、陇南以及陇东地区的人口更愿意去邻近的西安。而靠近西北部的张掖、酒泉、嘉峪关等城市的人口则流向了新疆。最后，就业条件和收入水平一直是推动人口流动的主要动因。甘肃经济欠发达，导致就业机会与发达地区相比较少，职业发展空间也存在差距[2]。

（四）省内流动以乡城流动为主

随着城市经济的高速发展，以及城市基础设施和公共服务的日趋完善，大量农村人口从乡村来到城市，使我国的人口流动的主要形式表现为“乡城流动”。从第七次人口普查的数据来看，甘肃省内人口流动也呈现出乡城流动的特点，在甘肃省常住人口中，城镇人口为13067332人，占52.23%；乡村人口为11952499人，占47.77%。与六普相比，城镇人口增加3830750人，乡村人口减少4386173人，城镇人口比重上升16.11个百分点。

二、甘肃流动人口社会保障面临的挑战

当前，我国经济社会发展在经历了一个较长阶段的高速增长后，人民生活水平有了较大提高，完备的社会保障体系是人民对美好生活向往的重要内容之一。我国已形成了以养老保险，医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等五大社会保险为核心的社会保障体系，这也是全球最大的社会保障网，特别是流动人口能拥有“社会人”身份。形成完备的社会保障体系，对保障流动人口的权利、兜底生活保障，具有重要的现实意义和社会意义。但目前流动人口的社会保障仍处于摸索阶段，特别是社会保障的统筹层次，还不能适应这一群体流动性强，就业方式多样、收入不稳定等特征。

（一）流动人口社会保障执行受阻

造成流动人口社会保障执行受阻的一个重要因素就是政府、企业、个人三方要考虑支付成本。首先，对政府而言，我国当前构建社会保障体系的重要力量，就是来自政府的治理意愿。但从政府收支和再次分配的角度来看，每一次社会保障投入的实际增长，也是对公共财政收支的调整与考量。其次，对企业或者企业主而言，为雇用职工购买社会保险，本身就是企业的成本。平衡成本的同时承担法律责任和社会责任，就是企业为流动人口缴纳社保必须要考虑的问题。最后，对流动人口而言，由于流动人口中的大部分人群在薪酬、收入方面较低，如何引导流动人口从日常支出中再增加一部分社保缴费支出，成为一个现实问题。

（二）流动人口社会保障资金不足

目前，从中央到地方为完善社会保障体系投入了大量财力。但是，受我国经济增长方式转变的影响，以及人口老龄化趋势加快以及政府公共服务支出增加等因素的影响，特别是我国作为人口大国，人口基数大、流动人口规模庞大、使得持续增加社保资金投入，来构筑流动人口社会保障体系，进一步扩大社会保障覆盖范围。

（三）流动人口社保关系转移接续困难

目前，我国流动人口社保关系转移接续困难的原因，主要是受城乡社保体系分离和地域发展差距的影响。首先，受我国已有的城乡社会保障制度的影响，城乡流动人口的社会保障主要分散在新型农村社会养老保险，城镇居民基本养老保险、城镇职工养老保险三大体系中。这三大体系在政策依据，缴纳方式、保障水平等方面仍存在较大差异，要实现有效的衔接，还需要从政策等多个层面进行系统设计。其次，从地域上看，受地区间发展差异的影响，各地区间社保的缴费基数，缴费率、参保人待遇也不相同。使参保人在跨城乡和跨统筹地区流动时可享有的权益并不均衡且形成地方隔阂，这也导致社会保险关系异地转移与接续困难。

三、完善流动人口社会保障制度的对策与建议

完善流动人口社会保障制度，建立健全城乡一体化的社会保障制度，是社会主义现代化建设的必然趋势。由于我国流动人口数量众多且区域发展差距大，为此要解决流动人口的社会保障问题，还要继续在高质量发展的基础上，继续完善现有社会保障制度体系。

（一）加强流动人口社会保障制度统筹建设

首先，我国关于流动人口社会保障的立法相对欠缺，只有一些零散的地方性法规及一些规范性文件，完善的流动人口社会保障制度亟待建立。其次，应根据流动人口的现实需求，优先解决最紧迫的社会保障问题。例如，流动人口多从事多种高风险职业。因此，工伤保险、医疗保险应是首要考虑的社会保险。同样，流动人口在就业方面灵活度、自由度大，且用工不稳定，因此亟须建立相应的失业保险制度。最后，针对流动人口收入低、流动性强等特点，要形成顶层设计，从制度框架上，探索建立针对流动人口的社会保障管理体系，着力解决流动人口社保关系转移接续难问题。

（二）多渠道筹措流动人口社会保障资金

目前，国家财政是流动人口社会保障资金的主要来源。但受经济增长方式转变和人口老龄化趋势加剧等因素影响，我国社保资金收支存在一定的矛盾，国家承担社会保障资金的巨大压力。首先，要坚持高质量发展，通过发展扩大社会公共财富的积累。

（三）积极看待流动人口的社会贡献

流动人口在我国社会发展过程中，为增强社会活力、释放人力资源等方面做出了积极且重要的历史贡献，为国民经济发展，社会正常运转倾注了辛勤的汗水。特别是在城市建设与日常公共服务中，城市常住居民与流动人口已经形成了紧密和互联的社会关系。要进一步提升我国城镇化水平，就要真正实现流动人口的市民化，使流动人口在包括社会保障，医疗、就业、居住、教育、养老等各个方面享受到与“城里人”一样的市民待遇，保证基本公共服务的有效覆盖，真正让所有流动人口共享发展的成果。