部门整体支出绩效评价工作思路初步探讨——基于广东省X市5个部门整体支出绩效评价的分析

文艳芬 国众联建设工程管理顾问有限公司佛山分公司

2018年9月，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号)，对做好新时期预算绩效管理作出了全面部署，提出了“部门和单位整体绩效的概念”[1]。意见指出，要构建全方位预算绩效管理格局，其中包括实施部门和单位预算绩效管理：将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理，赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权，围绕部门和单位职责、行业发展规划，以预算资金管理为主线，统筹考虑资产和业务活动，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量部门和单位整体及核心业务实施效果，推动提高部门和单位整体绩效水平。

全面实施预算绩效管理，将预算绩效管理理念融入预算编制、执行、监督等各个环节，是深化预算管理制度改革，也是建立现代财政制度的重要内容。整体性绩效评价可以看成是绩效评价较为成熟的标志[2]，开展部门整体支出绩效管理，是全面实施预算绩效管理的重要一环，将部门预算和绩效管理结合一起，促进部门从整体上提升预算绩效管理工作水平，强化部门支出责任，规范资金管理行为，提高预算分配、使用、管理整体绩效，进一步加强财政预算管理，提高财政资金使用绩效。

一、部门整体支出绩效评价

当前我国针对部门预算开展的绩效评价主要集中于部门整体支出。[3]部门整体支出绩效评价是指财政部门根据预算部门(单位)设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对预算部门整体支出的绩效目标完成情况、部门履职情况、产出与效果、预算管理水平进行客观、公正的评价。部门整体支出绩效评价是财政支出绩效评价的一种，其评价对象为预算部门(含其下属单位)的所有财政支出，既包括基本支出，也包括项目支出，遵循责任明确、分级负责、客观公正、公开透明的原则。

(一)评价流程

部门整体支出绩效评价的大致流程包括部门申报-绩效自评-评价三个步骤。按照“谁申请资金，谁设定目标”的原则，绩效目标由各部门单位设定，各级预算部门在编制部门预算的同时，根据各级党委政府下达的工作任务及本部门发展规划和计划编报部门整体支出的绩效目标和绩效指标，财政部门对预算部门的申报的绩效目标进行审核，随预算一并批复下达。年中，涉及预算重大调整时，部门应同步调整绩效目标。在年度结束后，部门根据设定的绩效目标开展绩效自评工作，根据相关指标和设定的绩效目标收集绩效评价信息，结合绩效目标的实际完成情况，完成绩效自评表和自评报告，财政部门(或受财政部门委托的第三方机构)根据部门自评情况选择部分部门作为重点评价对象开展部门整体支出绩效评价。

开展重点评价时，财政部门(或受财政部门委托的第三方机构)根据实际情况设定部门整体绩效评价指标体系，运用科学合理的评价方法，收集重点评价资料，采取定性评价和定量评价相结合的方式，通过对评价资料的梳理、统计、分析得出相关绩效评价结论，形成绩效评价报告。部门在评价工作结束后，应对发现的问题及时整改，评价结果作为预算安排的参考依据，并按照当地政府信息公开的要求予以公开。

(二)评价内容

我国部门整体支出绩效评价目前处于探索与完善的阶段，根据财政部公布的《预算绩效评价共性指标体系框架》文件，针对部门整体支出绩效评价提供了共性框架，该框架包含投入、过程、产出和效果四个一级指标和目标设定、预算配置、预算执行、预算管理、资产管理、职责履行和履职效益七个二级指标。

1.目标设定

绩效目标的设置是绩效管理的第一步，并贯穿预算管理的全过程。对设定目标的评价，主要采用成本效益分析法，对绩效目标的完整性、相关性、适当性、可行性进行评价，分析其绩效目标合理性和绩效指标明确性。部门整体绩效目标的评价要点包括绩效目标的完整性、相关性、全面性、可行性及可衡量性。部门整体绩效指标应与部门年度的任务数或计划数相对应，与部门预算资金相匹配且清晰、细化、可衡量。

2.预算配置

部门预算是由本部门及所属各单位的全部收支预算组成，部门预算在一定程度上对部门的行为起到规范和制约的作用。预算配置涉及单位部门管理的各个方面，主要考察部门进行预算编制时对各类支出成本配置的科学性和合理性，重点关注在职人员控制率、“三公经费”变动率、重点支出安排率三项内容。部门在进行预算配置时，应考虑对人员成本的控制程度、对控制重点行政成本的努力程度以及对履行主要职责或完成重点任务的保障程度，加强部门宏观调控能力，从而促进部门提高财政资金使用效益。

3.预算执行

预算执行主要关注部门在预算的具体实施过程中各项支出的成本核算，是预算管理工作的中心环节，反映部门预算、收支、业务的管理效率。预算执行围绕部门收支平衡、政府采购、预算与执行的差异、公用经费等维度进行分析，主要分析部门年度预算完成情况、预算调整程度、预算执行的及时性和均衡性、对结转结余资金的控制程度、机构运转成本的实际控制程度、政府采购预算执行情况等。

4.预算管理

预算管理立足于财务和业务管理，考核预算实施过程的规范性，包含对部门管理制度、资金使用规范、预决算信息公开、基础信息完善度的考核。预算管理要求部门进一步要严格预算约束，预算的执行不得超出相关预算财务管理制度的规定。一是对部门制度进行全面梳理，考察制度规定的全面性、制度设计的合理性以及部门管理的规范性；二是对部门使用预算资金的过程进行检查，包含支出与相关管理制度和办法的相关性、资金的拨付程序、支出的可行性论证、资金的实际用途；三是部门对预决算信息的公开透明情况，部门应在规定时限、按规定内容公开预决算信息；四是评判部门的基础数据信息和会计信息资料是否真实、完整、准确。

5.资产管理

部门资产管理是部门预算管理的延伸与拓展，主要考核资产管理的合理性和公平性，其目的是减少资产的闲置，避免资产浪费，实现对部门资产的合理配置，创建节约型政府。做好部门资产管理，部门应制定健全、完善的资产管理制度，并严格执行相关资产管理制度，规范部门资产实物管理及资产财务管理，配备专管人员对资产进行妥善管理，按照一物一卡的原则，对固定资产粘贴对应的条形码管理，做到账账、账实、账卡一致，提高会计信息的真实性和准确性。并规范固定资产的入库和报废处置流程，定期对固定资产进行盘点，提高资产管理能力和使用效率。

6.职责履行

部门的职责履行结合部门年度工作计划和任务，从整体的角度考核部门各项工作的完成情况、及时程度及完成质量，推动部门履职尽责。实施部门职责履行评价的目的在于强化部门履职意识和责任意识，提高部门工作的执行力和主动意识，提升部门管理效能和管理水平。

7.履职效益

部门履职效益以部门绩效目标为核心，将部门履职活动与部门的目标效益相匹配，从经济效益、社会效益、生态效益、社会满意度等方面考察部门职责的实现程度，分析部门运行的效果情况。部门应根据实际情况，对绩效目标进行细化、量化，设置与部门职责密切相关的个性化的效益指标，并明确各项指标预期达到的指标值。在预算执行过程中，部门应确保绩效目标指标与预算执行同步进行，使各项工作达到预期的效益，提高预算执行效果。

二、部门整体支出绩效评价常见问题

2020年，X市为深入贯彻落实上级关于全面实施预算绩效管理的文件精神，进一步加强预算绩效管理，按照“先试点，后推开”的工作原则，对X市5个部门2019年度部门整体支出开展绩效评价。财政部门在被评价部门进行自评工作的基础上，委托第三方机构开展部门整体支出绩效评价工作。以X市5个部门为例，对整体支出绩效管理评价过程的典型问题展开讨论。主要问题体现在以下几个方面：

(一)绩效目标和指标设置欠全面

绩效目标及指标的编制人员多为单位财务负责人，部分部门在设置绩效目标时，欠缺反映部门年度重点工作，未能明确体现部门的年度工作任务及部门支出计划情况，整体目标针对性不强，绩效目标设置较笼统，过于宽泛，未能对部门预期提供的公共产品或服务预期达到的效果性予以体现。绩效指标的设置除了存在部门整体绩效体现不够全面，还存在较难考核完成情况的问题，部分部门未设置可比较、可衡量、可评定的绩效指标，或指标值设置不够合理、明确，未明确指标计算方法或计算公式，导致实际完成情况较难评定。

(二)预算、决算编制欠合理

部分部门年初公开预算中未有项目支出的预算安排，未见一般公共预算项目支出情况表，或在公开预算显示项目支出预算数为0，与决算中的实际支出差异较大；年中增加项目支出时，未及时申请资金调整，未见相关资金申请、批复文件，难以判断预算执行规范性。另外，部分部门存在决算与实际支出不符的问题，大部分在部门决算编制完成后，没有对本年度部门决算进行财务分析。决算是预算执行结果的综合性反映，若部门长期欠缺决算分析工作，将不助于及时发现预算编制、执行中的问题，改进和完善预算编制。

(三)财务支出欠规范

部门整体支出绩效评价过程中发现，各部门均存在不同程度的支出的资金支付手续欠完善，相关材料存在不同程度的欠缺。如无拨付到具体单位的财政直接支付凭证、无支出结转依据、无付款依据、无本级部门及人员审批手续、无实施主体对项目的完成情况佐证材料(如施工进度的工程量清单等)，事项支出不够合规。另外，还存在支出核算不够规范的问题，如财政预算支出数与财务账支出数不一致，实际支付超预算、账账、账表不一致等情况。

(四)固定资产重采购、轻管理

固定资产管理不够规范，未配备固定资产专管人员，部分部门固定资产实物均未粘贴卡片编码，固定资产列表未记录资产使用状态、存放地点、品牌、型号等信息，账实无法核对一致；部分部门虽有对固定资产粘贴卡片编码，但固定资产粘贴的条形码未及时更新，现有的固定资产标签为旧系统的标签编号，实物粘贴的条型码与实物账条型码不一致，固定资产卡片与资产管理系统中固定资产卡片条形码没有对应关系，存在账账、账卡不一致的现象。大部分部门年末未对固定资产进行实物盘点，新购固定资产实物账未进行登记，亦未对待报废资产及时进行清理、履行处置程序。

三、对策与建议

(一)提高绩效管理意识，强化部门责任意识

绩效目标的质量对绩效运行监控和绩效评价环节有决定性影响。建议部门增强绩效管理责任主体的意识，强化工作人员对绩效管理的认识，重视绩效目标编制工作。绩效指标设置应该满足既能较好体现项目绩效，又能便于后期考核衡量的原则，应尽量避免设置共性指标，增加符合重点项目、重点任务、重点工作要求的个性化的指标。

(二)合理测算资金需求，提高预决算管理水平

建议规范编制部门公开预算，明确项目支出安排。年初编制部门公开预算时，应严格按照《预算法》要求，加强与上级部门的沟通，结合本年工作任务及重点任务，合理安排部门年度项目支出情况，对于跨年项目或经常性项目，需考虑上年该项工作开展情况及预算执行情况，完善预算文件信息，强化预算管理水平。

决算是预算执行结果的综合性反映，决算分析成果的应用能为今后预算编制和领导决策提供科学依据。建议部门财务人员对部门决算的重点内容、报表编制方法进行针对性的学习，认真把握部门决算报表编制口径和相关要求，加强和完善决算编制、审核及分析等工作，保证决算报表各处填报的合规、正确，高质量完成部门决算的编审工作，进一步提高部门决算管理的整体水平。

(三)严格落实财务制度，规范预算执行管理

大部分部门已制定有明确的部门财务管理制度，应根据相关财务管理制度规范部门财务管理。应严格按照政府收支分类科目核算对应的财务收支内容，完善财政资金支付手续，严格预算资金使用管理。并根据相关财务管理制度规范部门专项资金使用管理，对专项资金实行专项管理，坚持专款专用，对各种专项资金单独核算，加强专项资金的管理监督，提高专项资金的使用效益。

(四)强化资产管理意识，改进部门资产管理

针对部门固定资产管理，一是建议部门完善固定资产管理制度，配备专管人员对固定资产进行妥善管理，统一管理固定资产方式，根据固定资产管理系统上的条形编码更新固定资产上所贴条形码，对缺少标签的固定资产，粘贴上正确的标签，保证系统账、实物账以及实物管理上一致性；二是建议部门定期开展固定资产盘点工作，优化固定资产清单，对各项不同的固定资产分开记账，明确各项固定资产的具体型号、规格，清理不应列在固定资产清单账上的资产，保证固定资产清单列表的全面、准确；三是建议部门依据固定资产管理制度，明确各项固定资产使用状态并记录账上，对已达报废状态的固定资产，应及时办理报废手续，保证资产管理的安全性，提高固定资产的利用效率。

四、结语

全面实施预算绩效管理是党中央、国务院作出的重大战略部署，是政府治理和预算管理的深刻变革。各部门各单位作为预算绩效管理的责任主体，应充分认识到部门整体支出绩效评价的重要性和意义，基于部门整体支出绩效评价的各个维度，把做好部门整体支出绩效管理作为提升部门综合管理的重要抓手，加强全口径预算管理，更关注部门预算的产出和效果，提高财政资源配置效率和使用效益。财政部门作为预算绩效评价的实施主体，应加强统一部署，完善预算绩效管理体系，改进部门公共服务的水平和质量，提升各级财政的稳健性和有效性，构建负责任、高效率的服务型政府。