科研经费“包干制”改革的探索和思考

（武汉大学，武汉 430071）

0 引言

为了进一步推进科研领域的“放管服”工作，2019 年国务院总理李克强在做政府工作报告时提出了科研经费“包干制”这种新的科研经费管理方式，赋予科研团队更大的自主权，并开展改革试点。科研经费“包干制”逐渐走入公众视野，如何用好科研经费“包干制”，充分调动单位和科研人员的积极性和创造性，推动国家科研事业持续健康发展，是急需研究的课题。

1 科研经费“包干制”在我国的落实情况

在国家和地方，科研经费“包干制”改革正紧锣密鼓地进行着。在国家层面，多部门已经启动试点，推动“包干制”落地。《关于在国家杰出青年科学基金中试点项目经费使用“包干制”的通知》在2019 年12 月印发。国家部委首先在国家杰出青年科学基金项目经费中开展科研经费“包干制”改革。文件要求依托单位根据自身实际情况和管理需要制定实施细则。2019 年12 月17 日，中科院启动科研经费“包干制”试点工作，出台了《中国科学院关于开展科研经费“包干制+负面清单”管理改革试点的通知》。中科院可以选择的政策清单有院级科研项目经费“包干制”和科研团队经费“包干制”，还有科研预算支出中差旅费和出国费“包干制”等。中科院的试点工作的特点是将管理自主权充分给予系统内的法人单位，各单位根据自身实际，在中科院可供试点的政策中，选择和申报本单位试点的项目。

部分地方省市也对“包干制”做出了有益尝试，如上海制定了上海科改“25 条”，即《关于进一步深化科技体制机制改革 增强科技创新中心策源能力的意见》。上海科改“25 条”提出，在竞争性科研项目中，只对在预算中增加50 万元以上的设备以及增加劳务费总额进行限制外，其他直接费用的预算支出科目的调整权限全部下放给项目承担单位，并且选择部分科研单位试点科研经费“包干制”。2019 年7 月，山东省政府也出台相关的改革文件，即《关于健全科技创新市场导向制度的若干意见》。文件提出，简化财政科研项目的预算编制进行，项目承担单位可以有权审批直接费用中除设备费外，其他科目费用的预算调整。对建立科研项目经费“包干制”进行探索，在科研项目经费预算中不再设绩效支出、劳务费等支出科目比例限制，进一步强化项目成果产出绩效评价。重庆和广州也做了类似的“包干制”改革的探索。

2 科研经费“包干制”适用范围

科研经费是不是“一包就灵”呢？回答是否定的。因为科研活动不同于修桥修路的工程项目，工程项目可准确核算成本，工程的质量有标准的规范，并且有专业的公司监理和验收。科研活动是向未知探索，不可能要求每个项目都提供类似工程的标准化产品，经费的使用往往不能精确预计。财政拨付的科研经费来源于纳税人，更应当合理使用，因此科研经费不可能全部一包了之。科研经费“包干制”是以信任为基础的，必须经过试点，不断总结经验后再审慎推广。

科研经费“包干制”需要依托单位切实履行经费管理的法人责任。依托单位对科研项目全过程的管理能力必须符合试点要求。依托单位要建立全面有效的内部控制体系，认真履行科研项目管理的法人责任。单位不仅要监督科研经费的使用，也要提供全方位的指导和服务。要切实为科研人员“松绑”，使他们真切感受到政策红利，将全部精力专注于科学研究。同时，要提高内部治理效能，建立完善的风险防控体系，夯实对科研经费使用的监督职能，确保科研经费能够实际用于科研活动，产生良好的效益。

科研经费“包干制”选择人才类和基础研究类经费试点更为合适。人才类经费课题组成员组成简单，负责人可以自主选题研究，经费执行进度不需要年度考核。基础研究具有探索性的特点，需要突破现有思维的便捷，结果往往难于预计，目标线路可能在科研过程中多次调整，基于研究工作的特质，较为适合采用“包干制”管理。

科研经费“包干制”还可应用于某些类费用的包干改革。可以进行包干试点的有差旅费、出国费等，这类费用有共同特点，那就是国家有明确具体的标准，包干的计算有据可依。在实际科研工作中存在野外观测、社会调查等难以取得住宿费票据的情况，如果科研人员无法按财务报销规定提供票据，必须写各种情况说明，层层审批后方能报销。住宿费实行“包干制”后，不需要提供住宿发票，科研人员有更多住宿方式的选择，也大大简化了住宿费结算手续和审批环节，有利于将科研人员从烦琐的报销工作中解放出来，让他们将精力集中于科学研究的攻坚克难。

3 科研经费“包干制”改革的意义

第一，科研经费“包干制”简化了科研项目的预算编制。相较于非“包干制”的科研项目，科研人员不再需要在立项时编制详细经费预算，经费使用时也不再有比例限制，“打酱油的钱不能买醋”的弊端得以消除。科学家可以根据科研工作进展的实际情况灵活使用经费，不再被烦琐的审批环节捆住手脚，极大释放出科学研究的活力。

第二，科研经费“包干制”肯定了科研人员的智力劳动和贡献。国家杰出青年基金“包干制”允许科研项目的绩效支出依据实际科研工作需要和相关薪酬标准，由项目负责人自主确定，落实了国家增加知识价值为导向分配政策，使科研人员实实在在拥有获得感，整个社会营造出尊重人才、尊重知识、尊重创造的良好氛围。

第三，科研经费“包干制”赋予了科研人员充分的信任，有效推进了科研诚信承诺，有利于科研诚信体系的建设。引导科研人员严格自律并加强科学道德修养，是科研诚信建设的治本之举。比如国家杰出青年科学基金要求项目负责人实行承诺制。在项目启动时，项目负责人需签署承诺书，承诺弘扬科学家精神，尊重科研规律，承诺遵守科研伦理道德；承诺认真开展科学研究工作，不得截留、挪用、侵占项目经费，项目经费全部用于与本项目研究工作相关的支出，与科学研究无关的不得支出。

4 科研经费“包干制”改革的建议

第一，实行科研经费“包干制”必须明确科研经费使用的“负面清单”。“包干”不等同于随心所欲地使用经费，科研经费实质上是“公款”，无论是纵向经费还是横向经费都作为学校的科研收入，纳入学校财务统一管理，应当依法认定为公共财物。因此，不管采取何种管理方式，“公款”的属性是不变的。“负面清单”应该规定科研经费的使用范围，它是法律规定的“红线”，任何人都不可逾越。

第二，实行科研经费“包干制”要求在依托单位逐步建立科研人员的诚信档案。诚信是与道德相关的概念，现实中难以量化。而科研经费的使用过程中对科研人员在保证支出的真实性和相关性上有着较高要求，特别是科研经费实行“包干制”后，不再要求科研人员编制预算，经费使用也没有比例限制，此时建立科研人员的诚信记录档案就非常必要，这是进行分类管理的依据。诚信记录好的科研人员，可以允许进入费用包干的试点，并且简化审批程序，给予他们充分信任；有违反科研经费行为的科研人员，需加强对报销票据和支出真实性、相关性的审核。通过这一举措，使诚实守信的科研人员在经费使用中得到实实在在的便利和充分尊重。

第三，实行科研经费“包干制”必须建立完善的监督机制。信息公开是一种非常有效的监督方式，采取适当形式在单位内部公开经费使用情况，使其接受其他科研人员监督，是单位进行科研经费管理的重要手段之一。重点公开对科研项目中的设备购置、外拨经费、间接费用等使用情况等，有助于在单位内部形成良好氛围，降低科研经费的腐败风险。

第四，科研经费“包干制”还需在依托单位建立完善的内控制度。单位的内部职能部门需对经费使用提供全方位的指导、服务和监督。比如财务部门在结题时应认真审核项目经费支出情况，内审部门需建立对项目经费使用情况进行抽查审计的制度，纪检监察部门对科研经费的使用进行监督检查，及时查处违纪违法行为。各部门配合将为科研经费“包干制”改革提供坚实的保障。