刍议基础建设项目压覆探矿权补偿

胡建淼

（1.浙江交通职业技术学院，浙江 杭州 311112；2.天达共和（杭州）律师事务所，浙江 杭州 310020）

公路、轨道、管道等基础建设及建设项目压覆矿产资源，对矿产资源的合理开发利用及矿产权人的合法权益造成了影响。国家、部委、地方相继出台了一系列的法律法规来规范矿产压覆问题的处理，希望保证建设项目实施的同时，又不影响矿产资源的合理利用，保证矿产权人的合法权益，但当建设项目压覆设有矿业权的矿产地时，双方就压覆评估范围、评估方法、补偿金额会发生较大的分歧。

较之采矿权的补偿，探矿权的补偿讨论得比较少，虽然法律法规对探矿权补偿的范围、估值方法作了比较明确的规定，但实务中经常会碰到探矿权资金占用成本、预期收益的主张、效用系数的确定等问题。这些问题直接会影响探矿权的实际补偿，全国各省在具体操作过程中有不同的做法。本文对探矿权补偿作个简单的梳理，提出一些观点和建议，希望能对实务有所参考。

一、基本概念

（一）探矿权性质

1.探矿权为用益物权

对于探矿权的性质，国内存在不同观点：（1）认为探矿权的性质为知识产权，理由是勘探矿产资源过程中形成的地质资料，可归属为知识产权；（2）认为探矿权是债权，理由为探矿权申请人需要支付给管理部门使用费，探矿权属于有偿使用，按民事主体权利的等价有偿的原则，可归属为债权；（3）探矿权具有准物权性，探矿权虽是他物权，但与传统的用益物权和担保物权相比又有本质的差异。

现阶段，国内的主流观点认为，探矿权属于用益物权。主要理由为探矿权的勘探活动，只是对标的物的使用，并未涉及勘探标的物的所有权，其使用的目的是确定矿产资源的储量信息，以此形成价值投入市场进行流转，获得收益。对此，在《民法典》物权编第三百二十九条、第三百二十五条、第三百二十七条以及原国土资源部颁布的《矿业权出让转让管理暂行规定》都有所体现。

2.探矿权与采矿权的关系

探矿权和采矿权都是属于用益物权，国家基于自然资源的所有权，对探矿权、采矿权的权利做出了不同的权利安排，二者有本质的区别：

（1）性质不同。探矿权人的性质为用益物权；采矿权对开发的矿产品具有所有权，具有明显的不动产物权的特征。

（2）权利范围不同。根据《矿产资源法实施细则》规定①《矿产资源法实施细则》第十六、三十条。探矿权人享有：勘查权、相邻权、优先权等权利。采矿权人享有的权利主要范围：开采权、销售权、土地使用权以及临建权等权利。

（3）权利的有效期不同。矿权的权利有效期限最长可达50年，探矿权的有效期限比较短。

（二）探矿权压覆

探矿权压覆是指基础建设工程项目用地范围与探矿权勘查区范围叠合，导致探矿权人无法勘查矿产资源，使探矿权人行权发生困难。因此引起了探矿权人的权益受损的行为，应按照国家规定开展处置，探矿权人有权获得补偿。

在公路、轨道、管道等基础建设及建设项目建设之前，建设项目单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。①《中华人民共和国矿产资源法》第三十三条。

为了使压覆的矿业权和建设工程项目用地使用权的协调衔接，《矿产资源法》以及原国土资源部《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》《矿产资源登记统计管理办法》等规范性文件中作出了相关规定。其主要流程包括如下五个步骤：

1.建设项目选址前须向地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。

2.建设项目压覆矿产资源的，须经地质矿产主管部门批准。

3.压覆重要矿产资源的评估程序。

4.与矿业权人签订补偿协议。

5.矿产资源储量登记。

二、压覆补偿

根据原国土资发〔2010〕137号文补偿的范围应包括：1.被压覆资源储量所应缴的价款；2.勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。补偿压覆矿产资源依成本补偿原则进行，并非依资源价值进行补偿。

（一）补偿范围

建设工程项目单位与探矿权人通常达成同意压覆的意向性协议之后，双方会再进一步就补偿进行协商。有些省市法院会参考原国土资源部〔2010〕137号文来确定补偿的范围，有些法院则采取市场化的方式计算。

按照原国土资源部137号文的前述原则规定，压覆矿业权评估的财产范围应包括压覆范围内的矿业权价值和相应的固定资产和搬迁相应设施等直接损失两部分。实务中，压覆补偿的区域范围比较确定，一般就国土资源主管部门向探矿权人颁发的矿产资源勘查许可证所载明的坐标范围，以及建设项目的具体坐落，结合法律规定的建设项目保护区范围来确认压覆范围。压覆范围确定后使价值的评估范围一般没有争议，争议比较大的是在确定与矿业权相应的固定资产和搬迁相应设施等直接损失范围的。

探矿权人在勘查区投资的勘查工程、临时建筑、测试测验、报告编写等费用，以及取得和维护探矿权的费用（使用费、年检费等）应纳入损害补偿范围；如果已经查明了部分矿产资源储量，其未来收益也需纳入补偿范围。某些情形下，探矿权人会考虑将探矿坑道当作将来的采矿坑道来设计和施工。这类工程是否可以视为矿建工程，在探矿权价值之外，矿建工程纳入补偿范围，如果纳入，是否会有重复计算的可能？

（二）估值方法

上文已有所提及，当建设项目压覆设有矿业权的矿产地时，双方就压覆评估范围、评估方法、补偿金额会发生较大的分歧。通常做法是双方将第三方的评估结果来作为补偿的依据。司法实践中，法院在审理矿产压覆案件中，评估报告的作用是显而易见的，有时即使评估报告存在瑕疵，法院一般也会参考评估结论的。所以，在处理探矿权补偿问题上，评估报告是重中之重。本文择评估报告中的评估方法和基准日这两个重点作下探讨。

1.评估方法

《探矿权采矿权评估管理暂行办法》对评估方式做了列举式的规定。现阶段主要的评估方法为：

（1）重置成本法。评估价值计算的方式有两种，一为重置全价乘以成新率得出；二为将重置成本减去实体性贬值、功能性贬值和经济性贬值得出。

（2）地质要素评序法。以成本效用法估算所得的价值作为基础成本，根据找矿潜力和矿产资产的开发前景对其进行调整，得出探矿权价值。

（3）联合风险协议法。主要根据加入公司时所承诺的勘查资金投入量、股权比例来确定卖主所拥有的矿权地价值。

（4）贴现现金流量法。通过估算被评估采矿权的未来预期收益，割出剩余超额价值，并用适当的折现率折算成评估基准日现值，借以确定采矿权价值。

（5）地勘加和法。利用投入的重置成本加上投入所分配的超额利润来确定探矿权价值，是重置成本法和贴现现金流量法相结合的一种评估方法。

（6）勘查成本效用法。由重置成本法发展而来的。《中国矿业权评估准则》规定勘查成本效用法的适用范围是：投入少量地表或浅部地质工作的预查阶段探矿权评估，或者经一定勘查工作后找矿前景仍不明朗的普查探矿权评估。

（7）可比销售法。该方法考察的主要参照点为矿权交易中的成交价格。

评估方法的选用是需要具备一定条件的，比如评估范围缺少确定开发的经济、技术依据，难以预测未来的收益，就不合适用贴现现金流量法；如果未能收集到可作类比分析的相似探矿权案例，就难以采用可比销售法；如果评估对象的勘查工作程度低，仅开展了勘查区地质填图、轻型山地勘查及少量硐探工作，找矿前景不明朗，其勘查区地质工作程度无法满足地质要素评序法的要求，那么就不适用地质要素评序法了。

2.基准日

根据中国矿业权评估师协会发布的《确定评估基准日指导意见》中对基准日的定义表述为判断矿业权价值的基准时点，是评估结论成立的特定时日，通常以日历中具体日期来表示。①《确定评估基准日指导意见》（CMVS30200-2008）。在探矿权压覆评估中，评估基准日还起到鉴别探矿权人投资的勘查工程和矿建工程是否可以纳入补偿范围的时点依据。在评估基准日后投入的勘查和矿建工程不应纳入补偿范围。

目前已经颁布的与建项目压覆矿业权补偿的相关文件（包括原国土资发〔2010〕137号文）没有就补偿评估基准日的确定作出规定。实务中，有将压矿报告批准日作为评估基准日，也有将政府部门发布“停建令”的时间作为评估基准日，也有将建设方与矿业权人签订同意压覆、补偿的时间作为评估基准日，但是大多数是由评估委托方确定。

《确定评估基准日指导意见》提出确定评估基准日，一般应考虑的因素：（1）评估目的及对应经济行为可能涉及的其他专业评估的基准日；（2）法律法规、政府相关主管部门、相关单位的有关规定；（3）评估基准日尽可能接近经济行为的实现日（或交易结算日），尽可能减少评估基准日后的调整事项；（4）评估所需资料的可取得性、使用的方便性以及财务会计的结算制度，同时有利于合理选择评估参数。评估报告应当明确评估结论使用的有效期。评估结论使用的有效期原则上不应超过一年。评估结论仅针对评估基准日。如果超期，需重新进行评估。

三、其他问题

（一）资金占用成本

通常情况下，建设工程项目单位应按照国家有关规定，与探矿权人签订补偿协议。实践中，有些建设工程项目单位与探矿权人只是签订了《允许压覆的协议书》，协议书中承诺按照评估部门提供的价值进行补偿，之后由于种种原由搁置，导致没有签订补偿协议，等建设工程竣工才来具体处置。

本人认为基于建设项目的工期很长，在这样的情况下，如此处置，不仅剥夺了探矿权人流转矿权获取利益的机会，还让探矿权人长时间地承受资金压力，势必对企业正常的资金周转产生长期的不利影响。实务中，法院在审判的过程中往往以LPR利息的几倍来处理资金补偿的问题，这对探矿权人来说是一种隐性的经营危机。

（二）预期收益

压覆的补偿一般会考虑投入成本、探明的资源储量以及所处的勘察阶段等因素来确定损失。实践中，当事人双方或者法院会选择第三方的评估机构进行评估鉴定。在主张压覆损失赔偿案件中，对于勘查程度高、有查明储量的探矿权，本人认为完全可以主张未来开采利润损失。当然，最终能否获得人民法院的支持，取决于权利人所提供的证据可靠度和勘查资源储量的程度。

（三）效用系数的确定

根据效用系数的定义，为勘查工作加权平均质量系数（f1）和勘查工作布置合理性系数（f2）的乘积。勘查工作加权平均质量系数（f1）是各类勘查工作质量系数与各类勘查工作的重置成本的加权平均值。因此，效用系数是评判勘查工作质量系数和勘查工作布置合理性系数进行确定的。探矿权的风险收益主要使用效用系数来体现已完成的各类勘查工作和成果对受让方利用价值的大小。在具体的实践中，效用系数的确定是评估师根据探矿权评估项目的具体情况、结合评估目的进行分析和测算的。

四、结语

司法实践中，最高人民法院公布的十大典型案例“云和县土岩岗头庵叶腊石矿与国网浙江省电力公司矿产压覆侵权纠纷案”的裁判要点体现着兼顾国家利益、公共利益和矿业权人的合法权益，所以作为探矿权人应该搞清楚自身的合法权益，以利能更有效地保护。