关于提升检察建议刚性监督效果的几点思考

刘玉刚

（沂源县人民检察院，山东 淄博 256100）

检察建议是检察机关依法履行法律监督职责、参与社会治理的重要方式。2019年以来，《人民检察院检察建议工作规定》《中华人民共和国人民检察院组织法》以及《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》等相关法律法规的出台，共同推动检察建议工作由“粗放”到精细、由柔性到刚性，检察建议工作正逐步走向规范化。我们以山东省某县检察院2019年1月至2021年6月检察建议工作情况为样本进行深入调查研究，分析存在的问题，并提出改进对策，着力为“柔性监督”彰显刚性效果提供有益借鉴。

一、某县检察院2019年以来检察建议工作情况

2019年1月至2021年6月，某县检察院共制发各类检察建议379件，回复率和采纳率均达到了100%。但是从监督落实上看，部分检察建议距离整改到位尚有“最后一公里”，刚性作用仍有潜力可挖。从总体来看，各地检察院制发的检察建议引起了被建议单位的高度重视，落实整改成效也较为明显，工作水平和效果取得了进步，柔性监督起到了一定的刚性效果。主要做法如下：

（一）以能动司法参与社会治理。聚焦经济社会发展大局，积极运用检察建议，在服务保障新冠疫情防控、监管场所防护、食品药品安全、生态环境保护以及推动企业复工复产等方面都起到了积极作用。

（二）以规范专业展示检察形象。坚持检察建议的规范性、严肃性，落实检察建议“案件化”办理，完善跟踪回访机制，确保建议的高质量，对外展示检察良好形象。

（三）以决议文件增强刚性约束。整合监督资源形成合力，为柔性司法建议的落实提供保障，克服约束力不足这个“软肋”。多地省、市人大常委会审议通过了关于加强新时代法律监督工作的决议或加强检察建议工作的决议，或以“两办”名义下发了保障检察建议效力的文件。

二、存在的问题和困难

（一）司法理念亟需更新。我国《刑法》对于解决社会问题，往往具有立竿见影的效果，部分检察官容易迷信我国《刑法》的即刻效应，因而对于检察建议的性质、地位和作用认识不够，［1］不自觉地把检察建议工作排除在“主责主业”之外，对检察建议工作不重视。

（二）硬性约束不够有力。除公益诉讼的诉前检察建议有公益诉讼程序这个环节的约束，其余类型检察建议缺乏强制执行力。虽然该县检察院司法实践中尚未发生过被建议单位不采纳、不回复的情况，但有个别被建议单位回复简单笼统或书面整改情况，因缺乏后续有力的监督举措而作罢。

（三）对外宣传不够到位。有的被建议单位对《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》《人民检察院检察建议工作规定》等不知道、不了解。出于检察建议的宣传可能会影响各部门协作配合关系的顾虑，相关宣传工作没有跟上，一定程度上造成部分群众对检察建议的认知度较低。

（四）文书质量有待提升。对于检察建议中涉及的专业性问题，个别承办人出于怕麻烦、怕出错的心理，选择使用模糊性语言，导致提出问题的针对性不强，说理性论证不够，建议措施可行性不高。

（五）制度落实不够严格。虽然《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《规定》）要求检察建议应当经检察长或检委会讨论决定，但实践中，某县检察院检委会仅对有明确规定的再审检察建议事项进行过讨论。此外，《规定》明确指出，检察建议报送检察长前，应当送本院负责法律政策研究的部门对检察建议的必要性、合法性、说理性等进行审核；案件管理部门负责定期组织对检察建议进行质量评查。由于人员力量和业务素能等原因，这两项工作均没有实质性开展。《山东省检察机关检察建议工作实施细则》指出，对一定时期内，同类问题反复出现的，可以依法进行类案监督。从实践来看，该县检察院类案监督仅占纠正违法检察建议的5%，甚至出现就同一类问题多次向同一部门送达检察建议的情况，片面追求制发数量，一定程度上将影响检察建议的司法公信力。

（六）跟进监督后劲不足。检察建议“落地难”，同类问题容易“复发”等问题，使检察建议工作陷入了尴尬境地。由于自身工作量大、对外协调难等原因，承办检察官很少能实地监督问题整改情况，导致相同问题频繁发生，整改报告千篇一律。

三、下一步开展检察建议工作的建议

（一）注重理念革新，强化责任担当。充分认识检察建议在服务大局、完善社会治理方面的“软法”职能作用，通过检察建议合理延伸检察工作触角，帮助相关部门、行业消除隐患、堵塞漏洞，不断将制度优势转化为提升人民群众获得感、满意度的实际行动。

（二）提高制发质量，增强司法公信。一是准确发现问题。在客观查明有关事实和证据的基础上，全面了解相关法律法规、行业规范、工作流程，主动征求被建议单位意见，确保掌握事实全面清楚，建议内容具体可行。二是注重类案监督。要适时收集、整合不同案件中体现出的共性社会问题，向行业的主管单位发送有高度、有分析、有数据的类案检察建议，促进整个行业体系的规范整顿。三是加强释法说理。建立专家咨询委员会，吸纳高校、医疗、金融、环保、食药等各个领域、各条战线的专家学者，对司法办案科学决策，包括制作检察建议环节中涉及的专业性问题，适时启动专家咨询委员会工作机制，确保检察建议内容专业。四是落实司法责任制。将检察建议工作纳入检察官业绩考评，倒逼检察建议工作质量提升。五是树立考核导向。建议上级机关减少检察建议的数量考评，增减质量评比，重点考察文书的质量以及被建议单位落实建议的效果。

（三）借力扩大影响，深化刚性约束。一是争取党委、人大、政府支持。将行政执法部门对检察建议的落实回复情况，纳入法治政府的考核，扩大检察建议的“权重”和“话语权”。增加检察建议落实情况向人大常委会报告环节，借力人大监督职能，发挥建议最大效果。二是建立定期通报制度。对于无正当理由不回复、回复草率，或跟踪回访中发现未实际整改的，通过向单位主要领导、政府主管领导通报等形式，引起相关单位对检察建议落实的重视。三要注重送达方式。［2］建立专门的检察宣告室，凸显检察建议的庄严性，适当提高公开宣告送达、公开听证等适用比例，不能单纯依靠“文来文往”。必要时邀请人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家学者等社会代表听证会诊，共同为被建议单位把脉求方，寻求检察建议最佳效果。四要适时适度配合宣传。深挖检察建议背后的检察故事，进一步扩大检察工作的影响力，有利于警示教育相关行业人群，深化预防和治理效果，也有利于借助媒体和群众的监督力量促进检察建议的落实执行。

（四）优化工作机制，形成工作闭环。一是优化检察建议的统管机制。检察长、案件管理部门、部门负责人等要统筹推进检察建议启动到督促落实的全程监管，形成齐抓共管的工作体系。二是建立跟踪回访机制。检察建议发出后，承办检察官要及时进行实地回访，详细了解检察建议的回复采纳、整改落实及后续工作情况，确保每份检察建议都落到实处。三是完善检察建议考评机制。落实检察建议案件化办理，将检察建议考评纳入案件质量评查；开展优秀检察建议评选活动，建立优秀检察建议文书库，引导检察官提高工作质效，通过加强和规范检察建议工作，进一步提升监督刚性，助力社会治理。