《超级基金法》对我国土壤污染协同治理问题的启示——环境管理经济视角

李婉秋

（榆林学院，陕西 榆林 719000）

20世纪70年代美国最引人关注的社会问题即环境保护问题，拉芙河事件使公众第一次严肃地意识到危险废物的任意填埋和处理给居民的生命、健康、财产及生态环境所带来的前所未有的冲击和危害，而公民环境保护的强烈意愿则成为启动环境立法的巨大推动力。1980年美国国会通过了《综合环境反应、赔偿与责任法》，又称《超级基金法》，这不仅大大推动了美国的土壤污染防治立法，同时也唤醒了国际社会对看不见的土壤污染的关注和重视。下面本文着重从环境管理经济视角探索《超级基金法》对我国土壤污染协同治理问题的启发和借鉴。

一、超级基金制度分析

超级基金最根本的原则即污染者付费，但潜在的污染者往往人数众多，且责任的分担也异常困难，需要耗费大量的时间和精力。为此《超级基金法》首次创设了危险物质信托基金，即通过联邦资金提供在责任主体无法确定或无力承担情况下的资金支持，保障联邦政府及时反应行动和土壤污染治理及修复。尽管《超级基金法》的实施对于危险废弃物的清理和修复，人类健康发展，生态环境保护起到了巨大的作用，促进全社会对危险物质以更加谨慎的态度去处置。但在其实施的过程中仍凸显出众多的问题，其中超级基金的经费缺乏问题争议最大。

《超级基金法》确立基金来源的原则有二：污染者付费和受益者付费[1]。根据污染者负担原则，超级基金的融资渠道主要来源于高耗能、高污染产品的原料税，针对个别对环境影响较大的行业征收，如国内生产和进口石油产品税，化学品原料税。另一种大型企业环境税则是面向年收入200万美元以上的企业法人，是受益者付费原则的体现。最后则是联邦政府的常规拨款。由于土壤污染所带来的责任认定、技术处理、修复治理的复杂性和冗长性，资金支持就显得尤为重要。从超级基金的融资方式看来仍是过于狭窄，导致后期出现了资金链严重供给不足的问题。有鉴于此，拓展多元的融资渠道则成为解决土壤治理问题中的关键。

（一）征收企业排污税

基于污染者付费原则，防控环境污染，保护生态安全的目的，依法向环境污染责任人征收环境保护税则顺理成章。持久性有机污染物是造成土壤污染的主要污染物，从事含持久性有机污染物的产品生产、加工、消费的营利性企业均成为课税的主要对象，并根据其排污的浓度，以及排污总量来确定排污税的具体数额。另外废弃物的不合理填埋处理也是造成土壤污染的主要原因之一，应根据废弃物的危险程度、处置体积，如果是多种不同程度的废弃物混合掩埋的，则按费率高者计费，向相关企业征收排污税。

（二）征收消费者环境保护税

企业的排污行为不是独立存在的，与其密切关联的行为即消费者的物质需求。诚然污染的源头在排污者，历史实践证明很多的污染行为均是基于工厂、企业的环境保护意识淡薄、利益驱动以及受制于技术水平的局限性所导致的。但如果将巨额的环境污染修复费用全部压在企业的身上，尤其是基于我国国情，原本就脆弱的经济环境，中小企业不堪重负，会严重影响国家的稳定及不利于社会的发展。所以，融资渠道的多元化、社会化就成为不二选择。消费者的客观需求一方面引导企业生产，另一方面也是产品消费的终端，因此基于受益者付费原则，由消费者承担一定比例的环境保护税也有其相应的法理依据和事实依据。当然消费者所承担的环境保护税显然处于超级基金的补充地位，适度分担责任，转移风险。

（三）政府财政拨款

污染者付费原则是现代环境责任确定的主要原则，但污染物排放绝不仅仅是企业的孤立行为，与其他相关利益群体需求密不可分。土壤污染主要集中在重工业产业，如石油、化工行业，而这些企业往往又是带动地方政府经济发展的龙头企业，纳税大户。政府作为公共利益的代表，也作为经济发展的受益人，理应承担一定比例的环保资金投入。具体而言，国家层面每年应有相当比例的财政预算，专款专用。地方政府则结合当地的税收情况，污染情况，确定拨款比例，并根据其土壤治理及修复的情况及时调整预算金额。

二、环境责任保险制度分析

考虑到环境风险的复杂性和不确定性，土壤污染修复的高成本，排污企业迫切希望通过风险的分散和转嫁来缓解企业生存和发展的压力。也为了更加及时高效地使土壤污染受害者获得救助，稳定社会秩序。在此背景下，环境责任保险在美国应运而生，并被证明是一种有效的环境风险管理市场机制。我国自2007年开始也在国内陆续开展环境责任保险试点工作及相关立法，结合美国经验，笔者认为对我国环境责任保险的立法启示如下：

（一）关于保险范围

绿色保险在我国刚刚起步，保险公司面对环境污染的巨额赔偿责任，一方面鉴于其本身的承担能力和自身利益的保障，另一方面考虑到环境风险的复杂性和不确定性，相关数据、技术的局限性也会加大风险评估、定损理赔的难度。所以关于保险范围的确定可以参考美国《超级基金法》，将恶意的环境污染排除在承保范围之外，保险范围仅限于非故意的环境污染行为对公众利益的损害[2]。

（二）关于投保方式

以美国为代表的《超级基金法》很早就确立了环境污染损害的强制性保险制度，在环境高风险的生产经营行业如石油、天然气、化工、材料合成、药品、危险废弃物处置等，推行强制性的绿色保险是必要且必需的。

（三）关于责任限额

通过保险手段，运用市场风险转移机制，解决环境风险责任的分担问题，突破了传统救济方式，对污染者、受害人都能起到很好的补充作用。但给保险公司却带来了前所未有的挑战，从美国经验看来被保险人环境污染赔偿数额往往相对巨大，有些甚至无法估量。为了合理地规避风险，保险公司除了严格审查保险范围，确定保费外，也有必要对环境保险的赔偿限额根据被保险人投保额度，给予严格的限制，如最低风险险、有限责任险。政府也应通过保险补贴，税收减免等方式降低保险难度，提高保险行业的经济效益，促进绿色保险行业的发展，为分担环境风险提供专业的可持续保障系统。

三、绿色信贷制度分析

《超级基金法》对绿色信贷的确立和兴起也起到了积极的影响。由于《超级基金法》设立了严格的溯及既往的无限连带环境责任制度，导致大量的潜在责任人面临巨额的土壤污染赔偿责任，有些企业无力偿还甚至倒闭，最终也导致幕后的融资银行无法收回贷款，蒙受巨大的经济损失。有鉴于此，绿色信贷悄然生长。绿色信贷注重对企业环境风险掌控能力的评估，加强对企业贷款项目和用途的审查，把土壤污染防控和修复能力作为发放贷款的重要参考指标，既可以从源头处预防和控制对土壤的污染，又可以为银行规避风险，避免对银行利益和声誉的损害。

绿色信贷在我国仍处于刚刚起步的阶段，虽部分银行有所落实，但总体而言，由于环境风险的不确定性、不稳定性，相关技术数据的缺乏、风险评估系统尚不明确、银行经验不足等原因，加之专业的环境立法的不足，绿色信贷制度有待于进一步系统化、规范化、明确化。企业的发展离不开银行的融资支持，因此在防控环境污染具体制度的落实中，不妨将银行作为遏制企业环境污染的重要平台之一。一方面银行必须制定与环境污染防控指标相匹配的借贷政策和程序，在项目融资审批过程中注重对环境问题的谨慎审核调查义务，这样高污染高耗能的企业则无法获得银行贷款，一定程度上遏制了污染企业的发展。另一方面正是基于以上压力，污染企业必须不断提高环境风险的控制力，增加环保投入，减少环境污染，以期获得银行的融资支持，从而实现环境保护的目的，促进经济发展与环境保护的兼容和平衡。[3]