保山市工业聚集化发展路径研究

保山市主动服务和积极融入国家“一带一路”发展战略，市委、市政府连续多年坚持工业聚集化、农业规模化、旅游品牌化、城市生态化等“四化”发展战略，为保山市的跨越发展奠定了坚实的发展基础。但就工业化而言，保山市尚处于发展的初级阶段，聚集程度不高，产业链条不完善，“滇西工业重镇”建设迫切需要创新性的方法和路径指导。

一、保山市工业聚集化发展现状

2016年以来，保山市进入跨越发展的关键时期，在新型工业知识化、信息化、全球化、生态化、聚集化发展的道路上迈出坚实步伐，顺应了新型工业化发展的新趋势。

（一）园区聚集化发展步伐加快

保山市工贸园区总体规划面积为60平方公里，其中，规划10平方公里建设五个“园中园”，有效解决了一个县（市、区）难以解决的基础设施、公共服务、政府服务、市场服务、产业服务等配套难问题，有利于打造一个低税费成本、低交易成本、低生产成本、低行政成本、低社会成本的“五低”投资环境，形成工业聚集发展的先行区、试验区、创新区，成为保山市工业发展又一重要增长极。同时，立足于面向南亚东南亚市场，保山市创新性提出建设“一线两园”的开放格局。目前，保山工贸园区被列为全省首批水电硅材加工一体化产业示范基地，全市“园中园”产业聚集效应初步显现。①资料来源：《中共保山市委保山市人民政府关于县（市、区）与保山工贸园区共建“园中园”的实施意见》（保发〔2016〕24号）.

（二）产业结构持续优化升级

2019年，保山市全年实现地区生产总值960.7亿元，同比增长9.8%，其中，第一产业增加值204.8亿元、增长5.6%，第二产业增加值367.2亿元、增长14.1%，第三产业增加值388.7亿元，增长7.5%。从2013年到2017年保山市工业聚集化率分别为49.82%、53.46%、60.13%、61.84%、65.11%，每年提高4个百分点，工业聚集化趋势非常明显。②资料来源：《中共保山市委保山市人民政府关于县（市、区）与保山工贸园区共建“园中园”的实施意见》（保发〔2016〕24号）.

（三）产业发展提质增效明显

2019年，保山工贸园区物流园、猴桥口岸边境贸易物流中心等重大项目有序建设，园区隆基40GW单晶硅棒项目一期全面达产、二期实现投产，轻纺制造产业呈现集群化发展态势，新材料、生物制药、电子信息等新兴产业发展加快，矿冶、烟草、制糖等传统产业巩固提升。新增规模工业企业25户，新认定国家高新技术企业9户，入库国家科技型中小企业11户，腾药、瑞和锦程被列为全省上市“金种子”企业。全年全部工业增加值205.2亿元、同比增长11.8%，其中，规模以上工业增加值增长12.9%；规模以上工业实现利税70.1亿元，实现利润总额47.8亿元。①资料来源：《中共保山市委保山市人民政府关于县（市、区）与保山工贸园区共建“园中园”的实施意见》（保发〔2016〕24号）.

但是，保山市融资投资难、配套服务难、项目推进难和引资引智难等困难和问题依然十分突出，需要进一步清醒、清楚、清晰地认识工业聚集化发展的重大意义，坚定新型工业化是实现保山现代化的必由之路、工业聚集化是推进新型工业化的有效途径，进一步突出开放型、创新型，进一步突出绿色化、信息化、高端化，积极主动承接产业转移，积极主动建链、补链、延链、强链，全力以赴推动融资投资、要素保障、项目建设、招商引资等向“园中园”有效聚集。

二、保山市工业聚集化发展中存在的问题

工业聚集化是指工业生产力诸要素向某些特定的空间区域集中聚集的过程，通过这一模式获得工业发展的规模效益和聚集效益。经过多年发展，我国的工业聚集化达到了较高的水平。②韩士元，蔡玉胜.工业聚集化与工业生态化［A］；“生态经济与转变经济发展方式”——中国生态经济学会第八届会员代表大会暨生态经济与转变经济发展方式研讨会论文集［C］，2012：135-140.但是，保山市由于经济社会发展滞后于全国水平，其工业聚集化发展总体处于聚集化的低级阶段，依然面临诸多问题，如发展速度和效率不理想，园区规模小、聚集效应不明显、带动能力不强；园区特色不鲜明、产业同构，企业关联度低、集群效应弱；产业基本处于产业链的低端，资源开发型、原料加工型特点突出；产品科技含量低、人才制约因素大、自主创新能力弱；大多数属于高水耗高能耗企业；体制机制不完善等。

（一）产业方面的问题

1.中小企业难聚集、聚集难。保山市原有的诸多传统加工业属于矿选冶、农产品、木材、石材等产业，厂址多分散在原材料出产地附近、交通沿线或集市，若聚集后交易成本无明显下降，企业就会缺乏能动性。“5+1”工贸园区的产业定位较为超前，标准化生产特征明显，对于许多传统产业标准化生产价值并不大，企业入驻更多是看重土地价值，一些企业希望通过低价购买土地搞圈地。“51+49”产权融合模式，企业可以在一定时期内通过不断回购政府平台公司拥有的51%股权，但前提是要用经营成果来回购，这就要有足够的利润投入，这对于一些传统企业来说难度较大。以强制手段要求聚集，聚集成本需要企业自身解决，在保山市财政及融资能力不足的情况下，工业聚集化过程只能更多依赖企业，一些实力弱小的企业就可能面临破产。

2.“肠梗阻”问题。目前，进驻园区的企业或正在招商洽谈中的企业到缅甸曼德勒缪达工业园区、密支那经济开发区生产加工的意愿表面强烈。从到境外园区考察的53家鞋帽、衣服、电子加工制造业的企业看，大都考虑到缅方政局、政策及交通等因素的影响，在境外园区投入投资固定资产问题上就驻足观望。供水设施、污水处理设施、燃气设施、垃圾处理、道路、公共交通、开敞空间以及酒店、超市等商务设施的缺失或不足，金融服务平台、中介服务、财税服务、法律服务、运营管理、人力资源等服务体系尚未建立，无法保障项目的迅速落地和已投产企业的高效生产。物流成本仍然偏高，轻纺等产业链条尚未形成，部分项目原材料全靠沿海或东部地区进口，在园区加工后还要运回沿海或东部地区进行再加工，如博翔科技年产6000吨纺纱项目原料从浙江义乌进原料到园区进行包纱，包纱结束后又要运回义乌再进行加工才能形成成品。

3.产业关联度差。保山市工贸园区及“园中园”企业之间关联度不高，入驻企业产业间关联度较小。入园的企业大都是以劳动密集型和中低层级技术为主的传统加工型企业，项目整体规模、技术水平不高，产品的科技含量和附加值普遍偏低。①王晓宏.工业园区招商选资评估指标体系研究——以柳州市白露工业园区为例［D］.广西：广西大学，2009：17.多数企业原料和市场“两头在外”，集而不群，呈现出众多企业在空间上集合而不是产业集群。目前，聚集区企业基本属于“两头在外”，当前进驻工贸园区、腾冲市边合区相对有一定产能的制衣、制鞋等轻纺企业，主要从东部省份购进半成品，利用保山市提供的标准厂房、劳动力加工再运回东部省份销售或再加工；保山市有丰富的硅原矿和工业硅，但目前没有多晶硅生产企业，保山市隆基硅材料股份有限公司生产所需多晶硅都需外购，所生产的单晶硅需运到楚雄切片。

4.定位与构建出现偏差。各园区定位交叉重合，施甸县园的产业定位涵盖了隆阳区园和腾冲市园的产业定位，在招商引资过程中也存在不严格按照园区定位招商的情况。基于产业转移的定位不突出，东部产业转移在“园中园”的具体定位中有很多品类没有部署。与中缅经济走廊建设衔接不充分，虽然中缅高层有了更多共识，也形成了一些相关协议，但由于缅方民族矛盾、办事规则、各方利益掣肘，导致境外园区推进缓慢。“一线两园”的产业格局尚未真正形成，工贸园区内各园中园也很难从辐射南亚东南亚的角度构建产业。②中共云南省委党校课题组.云南沿边口岸开发开放政策衔接研究［J］.中共云南省委党校学报，2015（02）.

（二）外部性环境方面的问题

1.通道建设与聚集化发展需求速度不同步。受国际国内政治形势及发展战略影响，保山市向外的成熟路网还没有完全建立起来，高速公路网密度不够，铁路尚未建成通车，机场规模小，承载力相当有限，通达性差，水网建设薄弱；园区自身的基础设施建设依然处于初期阶段，进度缓慢，甚至停滞不前；园区道路、电力、供水、污水、天然气、通讯等基础设施建设滞后于生产建设。外部环境方面，受缅甸、印度等相关国家国情、政局及相关政策的影响，境外互联互通的条件尚未成熟，“五通”状况处于低层次水平，特别是口岸通关便利化水平低、企业物流成本高、边贸优势不明显，影响着东部产业转移的步伐，招商引资、产品的市场份额都难以有效突破。

2.金融体系建设滞后，对聚集化发展的金融支持不足。金融体系建设滞后，资金有效流动与配置的政策机制创新与灵活性不够，银行服务企业的主动性积极性不够、产品单一、政策保守，不敢有新的尝试和突破，导致地方性融资收紧。而政府财政预算紧张，加大投入支撑“园中园”发展的动力不足，自园区实体化建设以来，特别是2013年以来，园区通过融资贷款已累计投资36.67亿元用于土地收储和标准厂房、道路等基础设施建设，取得了一定成效，但园区规划面积50平方公里，目前仅完成开发9平方公里，现有的企业还未全部投产，投产企业所产生的税收也较少，园区基础设施建设还将继续加大力度，且目前贷款余额还剩9.35亿元，开发建设资金缺口较大。

3.人才智库不优不强不足，对聚集化创新发展的支撑有限。近年来政府也在大力加强人才的培养引进，也形成一定的相对优势，但满足工业聚集发展的高级阶段要求的人才，尤其是中高端人才缺口很大。现有的人才留不住，外面的人才不想来，学成归来，致力于建设家乡的大学生，特别是高才生不多。加之，由于小农经济意识浓厚、小富即安思想严重，使得许多企业家固步自封，束手缩脚，害怕开拓，不会开拓；不敢创新，不会创新，导致企业无法做大做强做优。

4.境外政局不稳，双边合作不对等。一段时期来，由于缅甸政局不稳、缅北地区民族矛盾加剧，双边经济合作难以健康发展，我国许多援建项目时停时建，处于前沿的保山市对外开放难以大力推进。缅甸虽然拥有丰富的自然资源，缅甸经济也逐渐对外开放，但受缅甸长期战乱以及政权不稳易主频繁等因素导致监管制度不透明影响，许多外资投资者始终难以放胆涉足缅甸。①张静妍.保山在孟中印缅经济走廊建设中的SWOT分析［J］.当代经济，2016（09）.虽然在国家层面上力主加大对外开放力度，但是缅甸一方态度不明朗，时有反悔行为，对于中国能否诚恳合作缺乏信心和信任。与缅甸尚没有直接的经济、贸易、物流等方面的平台，使得招商引资、产业布局等在对缅经济合作方面没有实际平台的支撑，产品如何走出去，边贸、物流如何做大都是现实存在的问题。此外，缅方在中印公路沿线还没有设立相应的对等口岸及联检机构，也是制约合作的重要因素。

（三）公共政策方面的问题

1.政策体系不健全。现有政策体系中，重点在融资和投资上研究的多，优惠的多，考虑企业入驻条件的多，对长期发展研究的少，缺乏系统谋划，导致体系不健全。虽然各级出台了很多政策，但精准度不够，效果不明显，尚未建立起有效的人才供需生态体系，面临企业用工难和群众找工难双重矛盾，一方面全市每年向省外转移就业20多万人，另一方面保山市工贸园区大约需要产业工人1.5万人，目前仅有9000多人，至少缺口6000人，随着更多企业投产缺口还将更大。

2.政策运用不够活。实行“51+49”模式的企业，由于土地、厂房都是政府的，在融资过程中，缺乏有效担保物；一些市场前景好、成长性好的企业更倾向于使用债权型的产业基金；在“10+3”模式中，社会资本对县级财政信心不足，资金回报率要求高，工作推进难度大。

3.政策联系不紧密。纵向上与国家和省级政策对接联系不紧密、对接不精准，缺乏龙头型、引领型、辐射型的大企业、大集团，导致全市工业发展聚集力不强，缺乏核心竞争力。横向上保山市工贸园区、“园中园”以及各县（市、区）先后均出台了各自的招商政策，但这些政策相互衔接不够，难以形成政策合力，容易导致无序竞争，破坏统一市场。

三、以产业关联性为着眼点，推动保山市工业聚集化发展的建议

园区是产业聚集的核心，聚集是园区发展的动态过程。保山市要始终把工业化发展摆在战略优先位置，积极主动服务和融入国家、省发展战略，始终坚持“工业发展、聚集为要”的理念，紧紧围绕“集千户企业、创千亿园区”的目标，持续以“一线两园”为载体，着力把保山工贸园区“园中园”及腾冲边合区“园中园”作为重点，奋发有为，推进新型工业向“园中园”聚集。

（一）产业优惠政策要向园区倾斜，要能体现多元目标要求

1.凸显降低企业聚集成本目标。按照“非禁即准”的原则，制定统一的、最优惠的政策，突出“51+49” “10+3”“5+8”“30+37” “5+5”等系列政策的综合效应，打造一个低税费成本、低交易成本、低生产成本、低行政成本、低社会成本的“五低”投资环境，结合成本优势创新招商方式，充分运用产业链招商、资本招商、政策招商、以商招商、劳动力招商、驻点招商、会展招商、“互联网+招商”以及中介招商等多元化招商方法，努力实现引进一个龙头企业、带来一批上下游企业、形成一个产业集群的效果，全力将“园中园”打造成全省招商引资示范区。

2.凸显畅通融资渠道目标。根据企业需求和发展需要，推行“51+49”股权债权模式、“10+3”模式。积极探索债权型基金、按股分红等融资模式，积极探索设立以行业板块为依托、产融结合的新型投融资平台，扩大市国资公司、永昌投资公司、市基础设施建设投资公司资产规模，整合注入政府优质资源，进一步增强其融资能力。尽快制定不同层次的产业基金支持标准和扶持政策，鼓励保险机构创新资金运用方式，做好PPP项目前期包装并积极争取列入国家和省级项目试点，争取国家和省资金支持。

3.凸显整合服务目标。“园中园”建设为五县（市、区）、园区发展搭建了平台，聚集了人力、物力、财力，要突出整合优势。第一，充分利用区位优势，主动与国家“一带一路”战略及省级发展规划对接，结合“一线两园”发展长远谋划制定公共服务政策，健全政策体系，使园区发展具有战略性、系统性和持续性。第二，在公共政策制定上将行政审批、基础设施、优质资源、发展要素等方面进行高度整合，完善服务配套，增强发展的吸引力和感召力，最大程度节约企业成本，为园区建设营造良好发展氛围。

4.凸显吸引人才目标。高度重视招工引才，把“招商引资”和“招工引才”作为承接产业转移、推进园区建设的两条主线两手抓，下决心破除制约本地人力资源、特别是普通人力资源开发和利用的主要问题。高度重视对高素质高水平人才的引进，切实解决园区专业技术人才和经营管理人才奇缺的问题。①叶嘉国.产业转移工业园用工问题研究［J］.发展研究，2012（11）.建立和完善招工引才工作激励政策，抓紧构建园区招工引才工作机制和管理体系，并且将人才引进纳入考核。建立健全“园中园”管理体制机制，设立固定的园区管理机构并核定岗位编制、行政编制和事业编制，实施人员能进能出的管理体制，打破身份界限，原正式在编行政事业人员身份作为档案身份，档案工资按政策和机构改革及时套改，实施绩效考核管理，建立基本工资和绩效工资相结合的收入分配办法，激励园区领导干部心无旁骛，敬业爱业、干事创业，推进园区健康有序发展。

（二）辩证处理好关联性，为工业聚集化发展提供最为广泛的力量

1.正确处理好新旧产业之间的关系。要用发展的眼光审视传统产业，借助工业聚集化进程的必然要求，推动生产方式的转型升级。要加大园区内公共设施的投入，并先期建设好道路、地下管廊、公共场所、配送电设施、绿化带等，规划并招商建设学校、医院、商业网点，在一定时期内给予优惠电价和减免税收。

2.提升产业关联度。要围绕六大产业集群，以龙头企业为依托、全产业链打造为核心，全面落实“六个一”措施，推进产业链、创新链、人才链、资金链、政策链“五链”统筹，加强产业之间、企业之间的配套与协作，提高关联度和聚合度。要充分发挥龙头企业带动产业、适应市场良性发展的主体核心作用，依靠龙头企业聚集带动一批关联企业联动融合发展。要深入研究其战略布局调整取向，完善客户资源库，聘请行业协会、科研院所等专业机构制定招商引资路线图和行动方案。

（三）强化平台创新合作，培育产业发展新活力

1.构建好“人”字型经济走廊。要对接好缅甸提出的“迪洛瓦经济特区—妙瓦底”经济走廊、“皎漂港经济特区—木姐”经济走廊和中缅经济走廊，加快曼德勒经济贸易区建设步伐，主要是要加快基础设施及标准厂房建设。要以打通投资贸易通道为重点，以保山市到曼德勒为线，把保山市工业园区“园中园”作为内部的产业聚集的重要载体和平台，把缅甸曼德勒工业园区作为外部的融入“一带一路”建设的重要支撑点，着力构建保山市到曼德勒之间的“一线两园”的内外发展平台，解决出口产品缅甸原产地问题。围绕要把曼德勒缪达经济贸易合作区这一项目建成电工电气组装、制鞋制帽、服装、日用品、电力设计、施工与输配电、物流仓储为主产业的中国面向孟中印缅区域的对外合作示范园区，形成内外园区联动机制。

2.积极探索设立以行业板块为依托，产融结合的新型投融资平台。市级按照市场化、实体化要求，扩大市国资公司、永昌投资公司、市基础设施建设投资公司资产规模，突出主营业务，增大现金流，整合注入政府优质资源，进一步增强其融资能力，将现有平台打造成为自主经营、自负盈亏、自我发展的市场主体。各县（市区）、各园区通过注入资产、资本金以及吸收社会资本成立新型平台公司，将拥有稳定回报、具有增值潜力以及适宜抵押、质押的土地和资产等注入新型融资平台，为园区特别是“园中园”的快速建设搭建好融资平台。

3.用好用足用活国家信贷政策。根据“园中园”建设规划，争取通过总行直贷、新增授信额度和信贷规模、对“园中园”重点项目单列信贷计划等方式加大信贷支持力度，重点满足“园中园”基础设施建设、固定资产投资及入园企业融资需求，积极支持“园中园”建设的有效资金需求；鼓励保险机构创新资金运用方式，在风险可控的前提下，通过保险私募基金、股债结合、优先股、资产支持计划等多种形式，为科技型企业、小微企业、战略性新兴产业发展提供资金支持；加大对隆阳区侨资的研究，建立专门的研究和招商团队，对南亚、东南亚，特别是缅甸、印度的侨资源进行专项开发，积极探索利用侨资的新方式，提高利用侨资的质量和水平；根据企业需求和发展需要，积极探索债权型基金、按股分红等融资模式，解决缺乏抵押物的问题，保障重大项目融资需求；①中共云南省委党校课题组.融入滇中城市经济圈与加快楚雄州新型工业化进程于［J］.中共云南省委党校学报，2012（01）.加快企业上市培育工作，贯彻落实企业上市、挂牌、债券发行的相关政策，用好国家证监会支持贫困县企业上市政策，采取“一企一策”，加快推进永昌硅业、腾药、腾冲市高黎贡山茶业、高黎贡山生态食品有限公司、龙陵县品斛堂等企业改制上市工作。