检察听证制度的实践应用与完善思考

薛 莹

（永春县人民检察院，福建 泉州 362600）

检察听证，是指人民检察院对于符合条件的案件，组织召开听证会，就事实认定、法律适用和案件处理等问题听取听证员和其他参加人意见的案件审查活动。

一、检察听证制度的功能定位

听证，通常被称为自然正义的基本要素之一，具体是指就争议事项参与审判的，或就一个人的行为进行裁判的任何个人或者机构，不但应该听取原告一方的证词，而且应该听取另一方当事人的陈述，不得在未听取其证词之时即对其进行裁判。我国法律最早于1996年3月引入听证程序，是在《中华人民共和国行政处罚法》中正式确立了行政听证制度。此后，听证主要在行政执法领域发挥作用，如我国《价格法》《环境影响评价法》《行政许可法》《治安管理处罚法》中均对听证制度作了程序规定。2000年3月在《中华人民共和国立法法》第三十四条第一款确立了立法听证制度的同时，司法听证也开始了借鉴探索。最高人民检察院曾经以“公开审查”的形式，将听证制度尝试应用于拟不起诉、羁押必要性审查、刑事申诉等部分案件。为深化履行法律监督职责，最高人民检察院于2019年启动对检察听证的统一规范［1］，并在2020年10月印发《人民检察院审查案件听证工作规定》（下称《听证规定》），对听证范围、听证启动、听证员条件、听证会程序等进行细化。虽然检察听证借鉴于行政听证，但其功能定位与行政听证有着明显区别，最鲜明的特色就是听证员的设置。

（一）内心增信功能。行政听证更多的是给当事人进行陈述和申辩提供一个平台，而检察听证是检察机关对书面审查办案方式的一种补充，通过第三方对案件事实、法律适用等问题进行审视和评议，能够帮助检察机关依法公正地对案件作出处理决定，保障法律监督职能正确行使。

（二）化解矛盾功能。对于检察机关办理的一些疑难复杂、久访不息的案件，通过充分运用检察听证，把当事人请进门，将事实证据摆上台，请中立的听证员来评议，充分保障当事人的知情权、参与权和表达权，能有效消除分歧、消弭疑虑，真正实现案结事了、矛盾化解。

（三）监督重塑功能。通过检察听证对办案过程进行披露，对案件处理征求意见，以“看得见”“听得到”的法治形式，主动接受社会监督和舆论监督，反向审视办案活动存在的问题或瑕疵，有助于转变司法理念、提升办案质量，让人民群众更加真切地感受到公平正义。

二、检察听证制度的应用受限

虽然从最高人民检察院于2021年6月10日举行的“检察听证：让公平正义看得见”新闻发布会上通报的检察听证开展情况来看，检察听证处于良好态势，但实践中因部分功能定位不明、程序操作争议等问题导致听证作用未能有效发挥。

（一）当事人听证权行使如何保障。《中华人民共和国宪法》第二条第三款和第三十三条第二款体现了公民的两项基本权利，即参与权和平等权。而公民宪法上的基本权利在检察听证领域的具体转化则从知情权、参与权和监督权来体现并保障。从《听证规定》第九条可以看出，检察听证的启动有检察机关依职权主动召开听证会和依当事人申请召开听证会两种方式，但同时又缺乏类似行政处罚听证中告知当事人行使听证权利的明确规定，加之检察听证在民众中的知晓度和影响力仍较为有限，依当事人申请召开听证的较少，检察听证的启动更多地取决于检察机关的主观选择。即使当事人向检察机关申请召开听证会，检察机关不同意的，也只是规定应当向申请人说明理由，并没有赋予当事人救济权。此外，当事人并未参与听证员的抽选，而是在检察机关确定听证会参加人后由检察机关告知听证员的姓名和身份，这会让当事人对听证员的客观公正立场持有疑虑，一旦听证会结果与当事人预期相反，这种怀疑被放至最大，从而加大矛盾化解难度，与检察听证的初衷背道而驰。

（二）听证员实质化评议如何保证。《听证规定》在第四条中列举了六种常见的听证案件类型，同时设置了“在事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议，或者有重大社会影响，需要当面听取当事人和其他相关人员意见的”要求。但一方面，事实认定、法律适用等往往涉及较强的专业素养，而目前对于听证员具备的资质仅从年龄、国籍、政治、品行、身体等方面作出要求，如果连具备法律专业知识和司法办案经验的承办人员都无法做出决断，是否能够期许听证员作出实质上的答疑解惑还要打上问号，导致实践中更多地以案情简单、争议不大、矛盾基本化解、不会引发社会舆情为导向选取听证案件，通过听证真正解决重大事实和定性问题的少之又少。另一方面，《听证规定》并未明确设置评议环节，实践中更多的是由每一名听证员当场发表意见，由检察机关记录在案，这个设定可能是出于广泛听取意见，避免不同意见在评议环节被消化的考虑。但如果检察机关拟作出轻缓化决定，那么在当事人在场且其他人均持同意观点的情况下听证员几乎不会强烈表示反对，即使他内心并不认可检察机关的处理意见。那么如果听证员没有改变检察机关拟处理决定的动力，听证能否真正达到“兼听则明”的效果，值得商榷。

（三）检察机关客观立场如何秉持。检察听证是程序公正的具体体现［2］。西方著名的法谚“任何人不能做自己案件的法官”即是对程序公正的通俗归纳，这就要求承担着把控听证会全局任务的主持人应当中立、公正、不偏不倚地引导听证会参加人围绕争议焦点充分发表意见、表达观点。但与行政听证由行政机关指定的非本案调查人员主持不同，检察听证会一般由承办案件的检察官或者办案组的主办检察官担任主持人。虽然案件承办人能更准确的把控争议焦点，并能适时开展释放说理，但也很容易因为“先入为主”难以保持超然的中立、客观态度。即使能够确保没有偏颇存在，也难以使当事人相信自己得到了公正的对待。而且《听证规定》第十一条规定，听证员确定后，人民检察院应当向听证员介绍案件情况、需要听证的问题和相关法律规定。不过由于对听证前检察机关告知听证员相关案件信息范围的不明确，不同案件类型听证员可知悉案件的范围也不尽相同，如何准备把握，比如是否需要提出检察机关的倾向性意见，还是只对事实证据和办案过程进行客观表述，这也是一个困扰。

（四）听证配套保障机制如何衔接。一是听证经费保障不足。目前尚无文件对听证员的听证劳务费进行统一规定，受财务制度限制，听证劳务费只能按照听证员的身份支付，比如听证员是人民监督员的，其履职经费由市司法局申报纳入市级财政经费预算支付，一定程度影响了听证员的履职积极性。二是听证衔接不够顺畅。一方面，目前检察听证会大多由各业务部门自主组织，但根据各内设机构职能划分，人大代表、政协委员的联系工作由办公室负责，人民监督员的抽选则由案管部门负责，缺少一个统筹协调部门。另一方面，如何发挥好检察听证制度的优势，与社会治理、同步救助、普法宣传等工作制度进行衔接配合，有效提升检察工作整体效能，还需进一步思考探索。

三、检察听证制度的进路思考与完善建议

目前检察听证制度更多地停留在检察机关内部规定阶段，立法层级低，缺乏约束力，因此，应当更加注重制度设计的规范、公正、透明，提升当事人和社会公众对检察听证结果的认可。

（一）选准听证案件

1．必要性审查。在实现各类案件检察听证全覆盖的要求下，首先应当过滤选取那些当事人之间对法律关系存在争议、公检法之间对案件处理存在异议以及长年积案、重复信访等存在矛盾的案件进行听证，充分发挥听证在审查疑难复杂和化解矛盾纠纷中的作用。而对于当事人主动申请召开检察听证的情形，应科学限定“不同意召开听证会”的标准，并且在程序上设置“经检察长批准”的要求。

2．风险性评估。“有必要”召开听证会的案件，往往激化矛盾的因素也比较复杂，因此在“必要性”审查的基础上，应将“风险性”评估作为拟公开听证尤其是直播听证案件的前置程序，由案件承办人对涉案人数、案件情况、社会关注度及当事人性格等可能引发舆情、影响稳定的因素进行研判评估，填写《执法办案风险评估预警表》报请审批。对于风险等级较高的，还应制定工作预案，拟定风险化解及息诉稳控措施。

（二）细化听证程序

1．保障听证权。一方面，可以参照《中华人民共和国行政处罚法》第六十三、六十四条的做法，增加对属于检察听证范围的案件应当告知当事人有申请听证的权利，逾期不申请（比如在检察机关告知后三个工作日内未提出）视为放弃的规定；另一方面，可以参照《中华人民共和国刑事诉讼法》第三十一条第三款关于当事人对驳回申请回避的决定不服可以申请复议一次的规定，在检察听证程序中，赋予当事人对检察机关不同意召开听证会的，可以向本机关或者上一级检察机关申请复议一次的救济权利。此外，依托值班律师派驻制度，为当事人提供法律帮助。［3］

2．秉持客观性。虽然没有必要参照国外司法听证由独立的第三方主持的做法，但笔者认为指定承办案件的检察官或者办案组以外的检察官担任主持人更能保持客观立场，同时将检察听证效果纳入检察官业绩考评指标，倒逼提升听证质效。比如要求主持人在会前要充分了解案情，与当事人提前沟通，了解当事人的观点及诉求，全面、准确把握案件争议焦点和社会关注，便于后续有针对性地主持好听证工作，尽可能让当事人的诉求得以表达、情绪得以释放，同时引导听证员对当事人进行说理疏导，真正解开“心结”。而承办检察官在听证会上除了客观叙述案情及需要听证的问题之外，还应当围绕争议焦点及在案证据，通俗化、多角度说明有关法律法规、司法解释等规定。

（三）用好听证人员

1．选任规范化。一是成立听证员专家库。可以借鉴省市级司法行政机关负责选任管理人民监督员的做法，从省市级层面建立听证员专家库，并依据人员专长，从刑事、民事、行政、公益诉讼、信访调解、心理健康、医学鉴定、会计审计、信息网络等类别制定听证员名录，进行定期更新、分类管理，确保基层检察机关能够快速便捷地寻找到专家人才。二是建立“随机+特定”的抽选规则。针对不同案件类型，结合听证目的及结果追求，制定听证员抽选方案。对于专业性较强的案件，由案件承办检察官填写听证员抽选需求单，在听证员专家库相应类别里随机抽选；对于当事人长期申诉、重复信访的案件，可以直接抽选善于释法说理、矛盾化解能力强的金牌调解员、社区干部或群众代表担任听证员，同时就抽选结果征求案件当事人意见，如无意见，则直接邀请相关人员；如有异议，可依当事人申请重新抽选一次，增强听证的专业性、权威性和透明性，消除当事人的困惑和疑虑。［4］

2．参与实质化。听证会休会期间，可在单独的听证评议室或者请当事人离场后，由听证员根据听证的事实、证据，发表对案件的处理意见并进行表决，形成听证评议意见。与此同时，应设立听证专项保障经费，将参加听证工作与听证员的社会服务工作相挂钩，鼓励听证员积极参与听证活动。

（四）强化听证衔接

1．加强统筹协调。一是听证各环节应做好权责分配，比如听证风险评估、听证方案制作、听证案件介绍、听证会议记录等由办案部门负责；听证员抽选、听证室安排、听证公告发布、案件处理反馈、听证员费用报销、媒体宣传报道等由综合业务部门一站式解决；听证秩序维护和安全保障由法警负责，确保衔接顺畅。二是探索按照案件类型、难易程度，区分设置简易程序和普通程序，对于适用简易程序的，简化审批程序、听证流程和减少听证员人数等，节省司法资源。三是加强听证室、听证网的一体化、标准化建设，适当增加备用设施，应对今后增多的听证需求，确保硬件保障充足。

2．提升听证实效。一是加强法律监督。通过听证，发现存在法律监督问题的，应当及时启动监督程序。比如在化解行政争议听证案件中，发现行政机关存在管理漏洞的，可以制发检察建议；发现公安机关、司法机关存在违法办案行为的，可以发出纠正违法通知书。二是加强多元治理。听证会后检察机关要持续跟踪解决好当事人的合理诉求，对符合司法救助条件的当事人，主动依职权开展司法救助，对存在实际困难的，积极协调民政局、人社局、退役军人事务局、教育局、妇联等单位进行低保救助、教育资助、医疗救助等社会化救助，给予政策帮扶。对于案件所反映出的共性问题，及时进行总结分析，根据情况适时提出社会综合治理建议，努力从源头上阻止此类矛盾的发生。［5］