土地发展权的国际实践以及我国的构建与运行

王冰

摘要：土地发展权在西方发达国家已经建立有完备的制度体系，在保护农业用地、提高土地资源的使用效率和土地发展性利益的公平分配方面起到了重要的作用。本文分析比较了英国、美国、法国的土地发展权制度模式，对我国土地发展权制度的构建和运行提出建议。

土地發展权在发达国家已经形成了以英国的国有模式、美国的私有模式以及法国的共享模式为典型的较为完备的运行机制，在保护耕地和生态环境、明确土地开发权利和归属、土地发展性利益均衡分配等方面发挥了重要的作用。

关键词：土地发展权 域外土地发展权模式 我国土地发展权制度 运行建议

一、国外土地发展权模式概述

（一）英国：土地发展权的国有模式

英国实行的是土地发展权国有模式。土地发展权的国有模式是指国家基于涨价归公的理念，将初始土地发展权归属于国家。随着英国城镇化进程的深入，英国土地无序化利用和土地发展性利益分配不均衡问题严重。因此，上世纪30年代至40年代，英国国会设立委员会分别于1940年公布《巴罗报告书》、1942年公布《斯科特报告书》和《尤斯沃特报告书》。《尤斯沃特报告书》首次提出土地发展权的概念，并且建议将未开发利用的土地之土地发展权收归国有。1947年英国政府出台的《城乡规划法》吸收了《尤斯沃特报告书》，规定将一切私有土地将来的发展权收归国有。对于私有土地，土地的所有权仍归私人所有，但私人土地所有者必须向国家购买特定的土地发展权后才能改变土地用途，并且确立了涨价归公的理念，规定土地变更使用后，土地的自然涨价也包含在发展权的价值之中。英国1990年出台《城乡规划法》，规定了国家与私人土地所有者进行谈判，但此时国家是以市场主体的身份与私人土地所有者达成买卖协议的议价机制。

（二）美国：土地发展权的私有模式

1.美国土地发展权的来源。美国实行的是土地发展权的私有模式。美国与英国土地发展权涨价归公的理念相反，实行涨价归私，将土地发展权归属于土地私人所有者。土地所有者享有处分土地发展权或者在规划许可的范围内开发土地的权利。美国法继承了罗马法所有权绝对的理念，曾一度无限制的开发利用土地，导致大量农用土地流失。为了解决这一问题，美国在20世纪初借鉴了德国的分区办法，开始实行土地分区管制制度。规定在管制区域内，土地所有者的权利受到限制，并且不得因这一制度带来的损失向政府请求赔偿。土地所有者认为分区管制制度损害了他们的利益并对这一制度进行抵制，并且某些土地所有者利用自己的影响力，对政府施加压力，导致这一制度没能发挥出应有的作用。为了弥补分区管制制度的缺陷，美国于上世纪60年代引入土地发展权，并逐渐形成了适应本土具体情况的土地发展权私有模式。

2.美国的土地发展权的运作。美国土地发展权主要包括土地发展权的购买、土地发展权的转移，以及土地发展权银行三个方面。

土地发展权的购买建立在意思自治和平等自愿基础上，由联邦向地方政府援助资金，地方政府以市场主体的身份向土地所有者购买土地发展权。由联邦和州政府依据土地规划，对保护的土地进行评估，确定土地发展权的购买顺序。土地所有人和政府商议价格或者委托评估机构，根据土地利用条件评估土地发展权价格。双方达成协议后，在不改变土地所有权和利用权的前提下，政府收购控制土地进行再开发。

土地发展权的转移是指通过运用市场手段，在土地所有人和土地所有者之间建立平台，实现土地发展权在不同市场主体之间的流转。土地发展权转移需要确定土地的发送区和接受区。发送区是指依据土地规划需要保护或者禁止开发的区域，接收区是根据土地规划许可可以进一步开发的区域。在确定了发送区和接收区之后，土地所有者与土地开发者就可以在土地发展权市场上进行交易。

在土地发展权设立之初，由于土地发展权市场尚不完善，土地发展权的价格随房地产价格上下波动。为了避免土地发展权市场供不应求或供大于求的现象，美国设立了土地发展权银行，确保土地发展权的价格稳定，实现充分的市场化。

（三）、法国：土地发展权的共享模式

土地发展权共享模式是指国家基于土地涨价公私共享的理念，将土地发展权进行划分，一定范围内的土地发展权归于土地所有者享有，超出范围的部分归国家所有。土地所有者可以在自己的享有的范围内开发利用土地，超出范围的需要向国家购买土地发展权。法国是实行土地发展权共享模式的典范。法国并没有直接以土地发展权命名，但却创建了类似土地发展权的法定上限密度限制制度。对土地所有权的建筑权有低水平的上限容积率限制，超过限制的建筑全属于地方政府所有建筑开发人若想超过上限进行建筑，必须向政府支付对价购买超过标准的建筑权。

三、国外土地发展权制度比较

（一）相似之处。

通过对英国、美国和法国土地发展权制度的结构与运行的分析可以看出，发达国家在土地发展权问题上的相似之处主要体现在：从土地发展权的来源上看，土地发展权是从土地所有权中派生出来的可以独立行使的财产权。包括土地发展权与土地所有权分离或归国家所有的国有模式、土地发展权从属于土地所有权但可与土地所有权分离而独立转让的私有模式以及土地发展权与土地所有权分离后，根据不同的情况，归属于国家或私人所有的模式。这三种模式都体现了西方政府对土地所有权制度认识上的转变。以公权力的干预对个人权利进行限制，积极消除土地开发利用中的外部性，协调社会利益与个人利益。

（二）不同之处

1、土地发展权的权益归属不同。英国的土地涨价归公，坚持土地所有权私有和土地发展权公有。所获得的土地发展性利益归国家所有。美国则主张涨价归私，充分尊重土地所有权人的私权利。由个人收取土地发展性利益。法国则规定土地发展权的权益，一部分归土地所有者，另一部分归国家所有。公私共享土地发展性利益。

2、各国制度设计的价值取向不同。英国的制度设计价值取向更注重于公平，但土地发展性利益收归国家之后，如何真正公平的分享与社会公众，还是一个值得探讨的问题。而美国更加注重于效率，用市场机制来实现土地发展权的转移。美国的土地发展权市场建立完善，实践中取得了大量的成功，平衡了不同区域之间的利益差异。法与英国和美国相比采取了折中的方案。

3、土地发展权转移的实现方式不同。英国的土地发展权是由国家手中转移到土地所有者手中。美国则是从土地所有者手中转移到土地开发者手中，或者从土地所有者手中转移到国家手中。法国则是将超过上限密度的部分，从土地所有者手中转移到政府手中。

四、土地发展权在我国的构建与运行

（一）土地发展权的设置原则。

1、公平与效率兼重的原则。效率能够为公平提供物质保障，公平能够为效率提高社会保障。目前，我国农用地转为非农业用地只能通过国家征收这一途径，而国家征收的补偿标准与土地用途变更后产生的土地增益完全不成比例。农民所享受到的土地发展型利益与土地增益相比微乎其微。也就是说，目前农村集体与个体农户既要承担保护耕地的义务，又享受不到土地增益的权利。这种分配方式并不公平，并且配置上也没有有效利用市场机制，效率低下。在这一方面，我们要借鉴美国土地发展权制度的经验，引入市场机制，实现土地发展权的流转。改变地方政府独享土地发展性利益的局面。

2、将土地发展权纳入民法典中的物权编的原则。从权利的性质上讲，土地发展权是一种用益物权。土地发展权能够与土地所有权相分离，是土地发展权人在非自己所有的土地上享有占有、使用、收益的权利。土地展权纳入物权法体系，既要注重实体法也要注重程序法。在物权的实体法方面，首先，我国是物权法定原则，对物权的种类和内容都应该由法律作出统一的规定，不允许自由创设。因此要在民法典的物权编给予统一的规定。第二，要处理好土地发展权与已有物权的结合。具体而言，要处理好土地发展权与土地所有权之间的关系：要在法律规定中体现出土地发展权来源于土地所有权，又与土地所有权相独立;处理好土地发展权与建设用地使用权之间的关系：土地发展权要与建设用地使用权相衔接，建设用地使用权解决的是土地所有与非农化使用的问题，土地发展权解决的是非农化开发及开发程度的问题。

（二）土地发展权的权利归属。

土地发展权的权利归属决定了土地發展性利益的归属。解决土地发展性利益的归属需要公法层面和私法层面共同解决。首先，在公法的层面，土地发展权来源于土地所有权。我国是社会主义公有制国家，土地归国家所有和农民集体所有。我国土地发展权应分别归属于国家土地所有者和农民集体土地所有者。对国有土地的土地发展权由政府进行处分和管理。对集体土地的土地发展权要注意处理好集体与农民的关系，集体土地发展权的处分和管理要由集体成员共同决定，并且确保农民能够切实的享有土地发展性利益。在私法的层面，应适当借鉴土地发展权的移转制度，由国家划定发送区和接收区，通过市场交易实现在民事主体之间的权利转移。

（三）我国土地发展权的运行

1、国有土地的土地发展权。首先，国有土地的土地发展权属于国家，由国务院授权地方政府行使。第二，国有土地土地发展权的移转，分为一级市场和二级市场。一级市场是指国家有偿出让给受伤者，包括拍卖、招标和协议等方式。受让者享有改变土地使用用途的权利，并且可以按照自己的意愿行事财产权。二级市场则是受让者通过签订合同的方式再转让给其他权利主体。第三，国有土地发展权的消灭。在土地容量消耗完、权利主体抛弃土地发展权、不行使权利超过法定期限、征收以及其他原因出现时，土地发展权即消灭。第四，在土地发展权人违反期限或者限制性要求开发利用土地时，国家收回土地发展权。第五，可以借鉴美国的经验，设立土地发展权银行。

2、集体土地的土地发展权。首先，土地发展权归农村集体所有要落实农民个体的成员权，确保集体利益最终能够转化为个人利益。第二，集体土地的土地发展权在创设之后由集体以市场价加以处分。集体土地发展权作为集体所享有的财产权，集体享有处分的权利。但是为了切实保护农用土地，要对集体土地发展权的处分加以适当的限制。只允许集体将其土地发展权处分给土地发展权交易机构或者国家。再将土地发展权处分给国家时，应借鉴美国土地发展权购买制度的经验。此时，国家以市场主体的身份参与交易，充分尊重集体的意愿，应就购买事宜进行协商，避免国家公权力的干预，确保土地发展顺利能够均衡分配。对于涉及公共利益的情形，国家仍可以对集体土地的土地发展权进行征收，但是要提高征收补偿标准，以市场价格对集体进行补偿。第三，集体土地发展权的消灭。集体土地发展权可以因规划许可的土地容量用尽、农村集体抛弃土地发展权以及征收而消灭。

结语：在当今各国土地发展权实践中，以英国为代表的国有模式、美国为代表的私有模式和以法国为代表的共享模式各有特色和优势。我国应当结合国情，借鉴西方发达国家的成功经验。秉持公平与效率兼政的原则，将土地发展权纳入《民法典》的物权编，并与有关土地制度相结合，实现土地发展性利益的公私共享。

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