治理现代化视域下高校学生申诉制度的功能定位及反思

杨艳飞

（南京工程学院纪委审查调查处，江苏 南京 211167）

自20世纪90年代末“田某诉某科技大学案”（以下简称“田某案”）、“刘某文诉某大学案”开始，20年来我国高校与学生的法律关系逐渐从传统的特别权力关系向修正的特别权力关系演变。司法对高校教育纠纷的有限介入，引发了司法实务界和教育法学界对司法审查、大学自治、学生权利保护之间的复杂关系展开了持久而深入的研究。在司法判例和理论研究的双轮推动下，《普通高等学校学生管理规定》（以下简称“《规定》”）自1990年颁布以来先后经过2005年和2017年两次修订。从修订内容可以发现，“公立高等学校学生管理规则系统表现出更加重视学生权益保障与大学自治平衡的趋势”[1]，“由侧重于维护高等学校的管理秩序，转为强调维护学校依法有效实施管理和维护学生合法权益之间的平衡”[2]。作为高校学生管理规则系统重要组成部分的学生申诉制度，成为我们观察这一平衡转向的重要窗口，其功能定位和价值旨趣也有必要在“注重平衡保护原则”的现代语境下进行理论上的重新考量。

“行政法意义上的申诉，是遭受国家行政机关或者公共机构违法或者不当处理的当事人，向国家机关陈述事实和理由并要求给予法律救济的活动”[3]。具体到高等教育领域，高校学生申诉制度的法理基础可溯源至《中华人民共和国宪法》第四十一条赋予公民的申诉权，一般是指高校学生在接受教育管理过程中，对学校给予的处理或处分决定不服，或认为学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，依照法定程序向有关部门提出复查申请并要求作出相应处理决定的非诉讼性权利救济机制。根据受理学生申诉部门的不同，高校学生申诉又分为校内申诉和校外申诉，校内申诉的受理部门是学生申诉处理委员会，校外申诉的受理部门是学校所在地省级教育行政部门。如无特别说明，本文所指的高校学生申诉制度仅指高校学生校内申诉制度。

一、一种流行的说法：保护学生权利

我国学者对高校学生申诉制度的研究大多遵循“制度功能—现实困境—域外经验—完善路径”的理论进路而展开。尽管众多学者从申诉机构、受理范围、申诉程序、申诉机构权力、与其他纠纷解决机制的衔接等方面提出了诸多完善建议，并且部分建议也在2017年《规定》中获得制度性回应，但从实践运行来看，高校学生申诉制度并未真正发挥出其理想的纠纷解决效果。这导致高校治理行为与《规定》执行之间似乎呈现出一种良性互动困局：一方面《规定》对学生申诉制度的规定过于原则、抽象、缺乏可操作性，给高校预留了足够的制度创新空间；另一方面高校对学生申诉制度在提升办学自主能力方面缺乏清晰认知，没有主动完善学生申诉制度等内部自我管理、自我监督机制的动力，使高校学生申诉制度形同虚设。笔者认为，出现良性互动困局既不能归咎于《规则》的抽象，也不能谴责高校缺乏动力，我们长期以来对高校学生申诉制度的功能定位存在的认识偏差或许是这种困局出现的理论根源。

在早期关于高校学生申诉制度的研究中，有学者在分析学生申诉制度对构建和谐高校的价值时已经注意到高校对学生申诉的处理权是高校自治权的一项重要内容，“学生申诉制度尊重和维护了高校的自治权与学生的合法权利，尽力实现公共权力与公民权利的相互平衡”[4]。另有学者在阐述学生申诉制度的优势时也认识到“从高校管理活动自身的性质来看，校内申诉制度更能体现尊重高等学校的大学自治权”[5]。还有学者在分析学生申诉制度的法理基础时指出：“建立完善的学生申诉制度，就是要寻求学校自治与司法干预的平衡，并且在学校自治与司法干预的平衡中，有效保障高等学校在校学生的合法权益”[6]。

早期的理论体认虽然只是从申诉制度的价值、优势或法理基础等角度来推演，没有形成对学生申诉制度功能的系统认知，但其中蕴含的维护高校自主权的内在逻辑为我们定位学生申诉制度的功能提供了精准视角。但遗憾的是，上述理论体认并未在学生申诉制度功能被正式建构时得到后来者的继承和坚持。有学者指出，以制度功能为分析主题，相关理论研究者和管理实践者对高校学生申诉制度功能的论证基本形成了相对统一的意见，认为该制度的功能主要有二：“一是权利救济，二是权力监督”[7]，即保护学生合法权利和监督高校教育管理权行使，并在此基础上提出制度修正的路径选择。后来的学者基本沿袭了权利救济和权力监督的功能定位，并且越来越突出高校学生申诉制度的权利救济或保护功能。吴永明在其专著《当代高校学生申诉制度探析》一书中指出建立学生申诉制度应注重同时发挥其“权利救济”与“权力监督”之功能。张庆旭则在《理论逻辑与实务设计：高校学生申诉制度研究》一书中从学生申诉制度的理论逻辑起点出发，单方面探析了学生申诉制度的“权利救济”功能[8]。新近研究在依法治校语境下对高校学生申诉制度的功能归结为四个方面：即“学生受教育权保护和救济功能；维护校园法律秩序、化解学生与学校冲突；整合教育行政的步调、维系教育行政的一致性；减轻教育行政复议和教育行政诉讼的负担”[9]。

按照法权分析方法，“法权即权利—权力统一体是包括宪法学在内的全部法学理论的核心范畴，应成为法学的独立分析单元。”[10]学者们把高校学生申诉制度的功能定位于“权利救济”与“权力监督”，有效呈现了法律制度和法律关系的核心要素，帮助我们极力接近了高校学生申诉制度的本质特征。尽管学者们的研究视角、逻辑起点以及语言表达略有差异，但毫无疑问，“保护学生权利”作为高校学生申诉制度的核心功能之一已经得到了学界的一致肯定。这种理论表达是教育行政法学基础理论的现代演进在教育行政法治领域的具体体现，精准把握了权利保障的行政法规范的本质特征，积极回应了学生主体意识觉醒下的权利保护诉求，构成了我们认知高校学生申诉制度作为权益保护机制的逻辑起点。

但“权利保护”是任何权利救济机制的应然功能，权力监督也只是权利救济的内在要求和自然逻辑延伸，两者其实是一个硬币的两面。公法上的权利救济机制本质上就是通过对权力的制约和监督来达到权利保护的终极目标，因此不宜把“权力监督”定位于高校学生申诉制度的基本功能。但如果把其功能仅仅定位于“保护学生权利”，显然只关注到其作为一般性权利救济机制的共性特征，而忽视了其作为高校这一复杂组织系统内部的纠纷解决机制所具有的特殊功能。因此我们有必要通过对高效学生申诉制度生长背景的考察来对其在立法本意上的功能实现理性把握。

二、高校学生申诉制度生长史考察：自治与法治的博弈

高校学生申诉制度的雏形初现于1990年原国家教委制定的《规定》第六十四条。但由于规定过于原则、抽象，缺乏实践上的技术操作规范，致使申诉制度并未发挥实际作用。2005年教育部对《规定》进行修订，从申诉机构、申诉受理范围、申诉时效、申诉程序等方面初步构建了高校学生申诉机制模型，标志着我国高校学生申诉制度的正式形成。

进入新时代，“面对大学自治尚不成熟的现实，加之弱势司法的格局”[11]，2017年《规定》对高校自主权进一步落实和高校学生的权利保护诉求都进行了积极回应。《规定》设“学生申诉”专章分7条对高校学生申诉制度作出进一步完善，为高校学生申诉机制的创新发展提供了法律基础。但仅依据制度文本的变迁尚不能有效把握高校学生申诉制度功能的立法本意，在教育法律制度的完善与变革、权利意识的觉醒与兴起、司法审查的能动与节制、高校对办学自主权的坚守等错综交织的宏观视野下，考察高校学生申诉制度生长背景或许能再现制度功能的真实图景。

1998年发生的“田某案”实现了权利觉醒与制度完善背景下的司法突破，毫无疑问成了中国教育行政诉讼领域的“马伯里案”。该案的法治意义不仅仅是法院支持了原告的诉讼请求，更在于法院突破传统的特别权力关系桎梏，通过创造性地运用正当程序原则开启了司法审查介入高校教育纠纷的大门，并确立了“违规类学位授予纠纷的全面审查模式”[12]，激励着越来越多的高校学子通过行政诉讼维护自己的合法权利。此后的二十余年，对教育行政纠纷司法审查的研究一直是我国教育行政法治的主线之一，这方面的学术争鸣主要围绕两大议题而展开，即：高校能否成为行政诉讼的适格被告；司法审查介入到何种广度和深度才能有效处理好高校办学自主权和学生权利的冲突与平衡。

关于高校能否成为行政诉讼的适格被告问题，自“田某案”开始法院就借助“法律、法规授权的组织”概念把高校纳入行政诉讼被告范畴，此后一直没有实质性变化。司法实践之所以作出这样的理论选择，主要是因为《中华人民共和国行政诉讼法》规定的适格被告只有“行政机关”和“法律、法规授权的组织”，高校不是行政机关，只能从法律、法规授权的组织这个角度就近寻求法理支撑。把授权理论作为高校行政诉讼适格被告的司法判断，虽然在司法实践上实现突破把高校纳入行政诉讼被告范围，但在法理上一直饱受质疑。尽管有学者从公共职能理论、公务法人理论等角度尝试解决高校的法律性质和行政诉讼被告资格问题，但立法层面的回应仍显不足。在司法实践中，授权理论导致很多类型的教育行政纠纷被排除于司法审查范围之外，这严重影响了学生对司法救济权的平等享有和对权利保护期待的顺利达成。

关于对高校教育纠纷的司法审查范围问题，比高校行政诉讼被告资格问题的讨论更为深入。“田某案”前的很长一段时期，受传统的特别权力关系理论影响，理论与实务中经常把高校与学生之间的关系认定一种特别权力关系，从而把高校行政纠纷排除在司法审查范围之外。虽然我国学者努力推动把“重要性理论”引入教育行政诉讼领域，以此来扩大司法审查教育行政纠纷的范围，但在司法实践中可以明显看到，法院受案范围仍坚守于引起学生身份取得和丧失的基础关系领域之内，而其他损害学生人身权、财产权等基本权利的事项不被认为属于“重大权益”而纳入行政诉讼受案范围。即使在司法可以介入的教育纠纷案件中，在司法审查的纵向范围即审查的深度上，法院仍表达出高度的谦抑与节制。对高校办学自主权过于尊重与谦抑的司法审查态度并未呈现出研究者们期待的理想图景，无疑也会影响学生对司法之于权利保护的意义判断和信任程度。

三、治理现代化视域下的制度功能：维护高校办学自主权

通过上述在宏观视野下考察高校学生申诉制度生长背景，可以洞见：高校学生申诉制度是在司法介入高校教育纠纷背景下，在学生权利与高校办学自主权的话语冲突与平衡的过程中逐渐发展和完善起来的。从这个意义上来说，高校学生申诉制度与一般的权利救济机制一样，是一种学生权利保护机制，发挥着保护学生权利的功能；同时该制度作为享有办学自主权的高校内部的一种纠纷解决机制，发挥着维护高校办学自主权的功能。对于权利保护功能，学者们的讨论已经足够深入，但对于维护高校办学自主权的功能认知，还有待进一步深化。

扩大和落实高校办学自主权已经成为新时代深化高等教育综合改革的核心议题之一，也是高等教育研究的热点。当下，“政策、立法、高校办学章程共同关照高校自主权的落实问题”[13]，政策推进高校自主权的发展、立法确立高校自主权的主体和内容、高校章程落实办学自主权已经成为我国高校办学自主权发展的三种主要方式。在扩大和落实高校办学自主权的过程中，不管是把高校办学自主权定性为政府权力的下放，还是定性为大学作为学术性组织的内在本质属性，高校自主权的扩大和落实根本上都要回归到高校自身在不断自我觉醒中提升权利能力和行为能力。《中华人民共和国高等教育法》（下称《高等教育法》）确立了高校法人主体地位，第三十二至三十八条又从招生、学科设置、科研、对外合作交流等七个方面明确了高校办学自主权，但并没有明确规定纠纷解决自主权。《规定》在2005年和2017年修订时建立和完善高校学生申诉制度，虽然在立法目的上并没有在规范上表达出维护高校办学自主权的功能，但“教育申诉制度即是大学纠纷解决自主权的体现，应该珍惜和利用该制度，以维护和推进大学自治”[14]。高校对学生申诉制度进行建构和运用的过程，实质上就是对办学自主权的贯彻和落实的过程，我们要从保护学生权利和维护高校办学自主权的双重视野下来把握高校学生申诉制度的功能。

理解高校学生申诉制度对高校办学自主权的维护功能，至少可以从以下两点进一步加深认识。一方面，高校纠纷解决权是高校办学自主权的有机组成部分。高校办学自主权以《高等教育法》的明确规定为依据，但必须通过高校具体的学术和行政行为得以具体化。从性质上来说，高校办学自主权不同于国家的行政权，其对内部的教师、学生而言属于社会公权力。“从自治权的分立和运行来看，大学自治权可以分为立法权、行政权和监督权”[15]，而自治监督权实质上就是高校通过建立客观中立的纠纷解决机制来裁决自主管理过程中发生的内部纠纷，纠纷解决权是高校自主管理权的自然延伸。因此，作为纠纷解决权实施载体的高校学生申诉制度，理应成为高校办学自主权的有机组成部分。另一方面，高校纠纷解决权是高校办学自主权的重要保障。基于高校教育纠纷的特殊性和高校知识生产的专业性，行政、司法等外部力量的直接介入不仅增加了学生与高校的对抗，也不利于对高校办学规律的尊重。高校学生申诉制度建立在承认和尊重高校纠纷解决自主权的基础上，作为先于行政申诉和司法审查的选择性机制得到肯定，能充分显示出对高校办学自主权的尊重和保障。

在理论定位上，将高校学生申诉制度的功能定位于保护学生权利和维护高校办学自主权是对高校学生申诉制度立法本意的理性把握。充分认识高校学生申诉制度对于维护高校办学自主权的制度功能，将有利于激发高校构建内部纠纷解决机制的动力，在保护学生权利的同时进一步扩大和落实办学自主权。国家政策和法律已经释放出扩大和落实高校办学自主权的强烈信号，“落实高等学校在学生管理上的自主权是《规定》修订的总基调”[3]，就治理主体而言，“大学治理现代化的本质是国家领导与社会协同下的大学自治”[16]，即自主办学。高校应趁着政策和法律的“东风”，在按照《规定》要求制定、健全自身相关规定的同时，进一步完善学生校内申诉制度，牢牢把握高校教育纠纷解决权，有效实现高校治理行为与国家政策、法律的良性互动，促进自主权的不断落实，推进大学治理体系和治理能力现代化进程。