检察建议的功能障碍与推进

谢闻波 王晓岚 周登谅

（1.上海市徐汇区人民检察院，上海 200030；2.华东理工大学法学院，上海 200237）

一、问题的提出

自20世纪80年代以来，检察建议在我国刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼以及监所检察等活动中得到广泛使用，它是我国检察机关履行法律监督职能、促进法律统一正确实施的一种重要手段。然而，由于检察建议法律依据不完善、各地检察建议在适用中不规范等原因导致其刚性约束力不足，进而影响了其实施的效果。针对这一问题，张军检察长提出“把检察建议做成刚性、做到刚性”的要求。与此同时，就检察建议本身而言，诚如王敏远教授指出的，在新一轮的司法体制改革的背景下，检察建议的内容和重心逐渐由刑事诉讼转向民事和行政领域，检察建议的品质要求更加突出，此外检察建议发挥作用的方式也在变化。［1］

随着司法体制改革、监察体制改革的推进以及检察建议内容和重心的变化，其功能也会更加复杂、多元，如何继续有效发挥其传统功能，结合时代需求拓展新功能，提升检察机关法律监督的权威性，便成为一个值得研究的问题。特别是检察建议的效力与功能之间的联动关系如何强化，如何提升其监督效果，促进法律的正确实施都需要展开认真的思考。本文在对检察建议相关功能进行梳理、分析的基础上，试着提出一些推进其功能有效发挥的建议。

二、检察建议的功能考察

结合近年来检察建议的适用情况，我们认为检察建议的功能主要体现在如下四个方面：

（一）纠错功能

针对公安、司法机关、行政执法部门在办案过程中存在的违反法律的行为或做法，检察机关可以通过检察建议加以纠正。对于纠错的范围，最高人民检察院颁行的《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《检察建议规定》）中已经有较为明确的规定。检察机关通过检察建议督促有关机关及时纠正错误，从而有效行使其法律监督职能。

（二）预防功能

在以往的实践中，检察建议也常常被用于犯罪预防，尤其是职务犯罪。主要做法是针对同一系统职务犯罪的作案手段、作案方法、发案规律大体相同的状况，通过专题调研，分析职务犯罪形成的原因、特点、规律、机制，找出制度和管理方面存在的问题，及时提出检察建议，督促有关系统和其上级主管部门采取相应措施，消除可能产生职务犯罪或者被职务犯罪分子利用的机会和条件。［2］

（三）社会治理功能

检察机关主要通过两种方式参与社会治理，一是办理各类案件，二是制发社会治理类检察建议。前者侧重于已经发生的案件的解决，后者侧重于防范可能的问题和漏洞。针对有关部门、金融机构及企事业单位的管理漏洞，检察机关在发现线索、调查核实、分析研判的基础上制发检察建议，有效地推动了有关部门建章立制、堵塞漏洞，提升了治理水平。

（四）维护公益功能

根据现行《民事诉讼法》《行政诉讼法》以及《检察建议规定》，检察机关在履行职责中如果发现有损害社会公共利益的行为或裁判，有权向有关机关发出检察建议。特别值得关注的是，对于行政机关违法行使职权致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，检察机关应当提出检察建议，前者如果不依法履行职责的，检察机关可以依法提起行政公益诉讼。

此外，也有研究者提出检察建议的功能还包括整改功能、处置功能、引导功能、督促功能。［3］通过对这些功能具体内容的考察后，可以发现上述功能在内容上与本文所述存在重合的情形，例如整改功能是指检察机关发现有关单位存在管理漏洞或安全隐患而提起检察建议，帮助其强化管理、完善制度，实际上这已经包含在社会治理功能当中，其他几项功能亦是如此，故不再单列。

三、检察建议功能实现中存在的主要障碍和问题

考察检察建议工作的发展史，可以发现早期的检察建议主要承担纠错和预防功能，近年来社会治理和维护公益的功能得到了长足的发展。整体上看，检察建议的规范性和法律效力不断增强，这有助于促进国家法律正确实施、维护社会和谐稳定，但也存在一些障碍和问题，这主要表现为：

（一）法律地位和效力不统一

检察建议在发挥相关功能的过程中，一个较为突出的问题是，在不同的司法程序中检察建议的法律地位和效力不统一，导致其法律效果很容易出现偏差。现行《民事诉讼法》规定，对于特定类型案件或司法人员的违法行为，人民检察院可以向同级人民法院提出检察建议。现行《行政诉讼法》规定，对于特定领域负有监管职责的行政机关违法行使职权或者不作为，人民检察院应当向行政机关提出检察建议；行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。而《刑事诉讼法》则未做任何关于检察建议的规定。这意味着针对不同类型的问题，检察机关在制发检察建议时法律依据和保障是存在差异的，同时检察机关对于被监督单位的不配合行为的约束力也是不同的。显然，这一现状并不利于检察建议从整体上发挥法律监督的职责，进而会影响其具体功能的实现。

（二）重个案监督，轻类案监督

大量的统计数据表明，检察机关往往更加重视对个案的监督，类案监督偏少，“就案论案”的情况较为盛行。所谓类案监督，是指检察机关通过对一定时期有关机关的同类案件、同类问题进行调查研究，找出其中存在的标准不统一、处理结果矛盾、管理不规范等问题，针对违法问题提出纠正意见的一种监督方式。

需要指出的是，个案监督固然有助于纠正可能的错误，但其局限性也很明显。诚如研究者所指出的，个案监督涉及问题单一，监督意见不易引起重视；涉及对象单一，被监督人员往往不愿暴露自身的办案瑕疵，侦查机关也不希望将个案的瑕疵上升为整体工作的不足。［4］并且由于缺乏类案的比较，往往很难从标准统一的层面提出更加普适性的方案。此外，部分个案监督检察建议的内容空泛，缺乏针对性、可操作性，导致被监督对象无从回应甚至拒绝回复。

关于类案监督，目前仅有《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《民事诉讼监督规则》）规定了三种可以提出检察建议的情形，例如人民法院对民事诉讼中同类问题适用法律不一致的、在多起案件中适用法律存在同类错误的。然而，类案监督往往需要借助案件检索、对比分析才有可能发现法律适用不一致、适用法律存在同类错误等情形，对此检察机关常常会遇到有关机关不配合、线索难以发现的难题。类案监督对于检察人员也提出了更高的要求，不仅要善于发现问题、收集信息、找出类案中的错漏，也要依据法律和事实提出纠正意见并做好说服、沟通工作。

四、推进检察建议功能实现的建议

为了进一步推进检察建议相关功能的实现，提升其法律监督的效力，有必要对相关问题加以完善。

（一）完善相关立法和程序

我们认为，检察建议相关功能的有效发挥首先有赖于立法的支撑与保障。就目前来看，仅《检察建议规定》对检察建议做了最为系统的规定，为检察建议的制发提供了较为具体的依据。在此基础上，各地的检察机关一般也会制定本地检察建议工作的实施办法或细则。其次，《民事诉讼监督规则》对民事审判监督中检察建议的适用范围和情形作出了较为具体的规定。

与此同时，一些部门法也对检察建议做了相应的规定，例如《民事诉讼法》《行政诉讼法》《人民检察院组织法》《检察官法》等。但问题在于，相关部门法中关于检察建议的规定一般都较为简单，并且相关立法赋予检察建议的效力也存在差异。

从功能推进的角度来说，目前仅有《行政诉讼法》针对几种特别情形赋予检察建议较为“刚性”的效力，将提起行政公益诉讼作为后续的保障手段。而根据《民事诉讼法》，检察机关针对特定的问题只是“可以”提出检察建议。前文也已经提及，关于检察建议，《刑事诉讼法》甚至未做任何规定。

显然，目前立法的不同步并不利于检察建议的提出，各地检察机关在日常工作中本就承担了巨大的工作压力，其在提起检察建议时可能会存在动力不足、方向不明、资源有限等问题。因此，从长远来看，有必要对相关立法加以完善。

首先，尽管检察建议的内容和重心逐渐转向民事和行政领域，但我们仍然建议在《刑事诉讼法》中明确检察建议的适用范围和必要的程序，以提升检察建议在刑事领域中法律依据的位阶，同时明确检察建议同其他诉讼行为的衔接。例如，公安、司法机关在刑事诉讼活动或执行中存在违法行为的，应当在刑诉法中明确检察机关有权提出检察建议。

其次，进一步完善《民事诉讼法》《行政诉讼法》中关于检察建议的规定。《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定，地方各级人民检察院对于生效裁判如果发现确有错误或者调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级法院提出检察建议，也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。对此，《民事诉讼监督规则》就明确“判决、裁定是经同级人民法院再审后作出的，判决、裁定是经同级人民法院审判委员会讨论作出的，地方各级人民检察院应当提请上一级人民检察院抗诉”，而不是提出检察建议。我们认为，在两大诉讼法中也应明确，如果生效裁判是经过原审法院审判委员会讨论作出的，则不宜再向原审法院提出检察建议，而应当提请抗诉为宜。这样既有利于避免办案人员的选择难题，也有利于确保程序公正。

最后，建议在相关法律或规范性文件中明确人民法院处理检察建议的程序。在检察机关提出检察建议后，人民法院可以展开必要的调查并作出回应。具体来说，就是由法院特定部门的工作人员对检察建议书进行审查、核实，必要时展开适当的调查，以确定其事实、理由是否成立，然后由院长或审判委员会决定如何回应；如果对检察建议的内容持有异议，应对允许其向制发检察建议的人民检察院申请复议。

（二）加强类案监督，提升监督的深度与系统性

为了切实有效加强类案监督，促进检察建议相关功能的实现，我们试着提出如下完善建议：

第一，进一步完善类案监督的范围。除了《民事诉讼监督规则》规定的三种情形外，刑事诉讼、行政诉讼中法律适用不一致、适用法律存在同类错误等情形，行政机关存在的监管漏洞或者执法不规范也应纳入类案监督的范围。同时，需要明确的是，针对类案提出检察建议应当集中在具有重大隐患和普遍性的问题上，可能会严重侵犯案件当事人或案外人的合法权利，而对于一般性的操作不规范则可以通过其他方法予以纠正。

第二，确保类案监督人员配备的专业化。由于类案监督具有更高的要求和难度，因此我们建议在不改变现行检察机构设置的大框架下，可以考虑在不同业务部门内指定（抽调）专人组成院内工作小组负责承办检察建议工作，保持人员的相对独立性。工作小组内部需要进行必要的分工与协作，加强流程管理，提升工作效率与质量，同时加强对工作小组的业务培训，明确工作职责，提升思想意识。

第三，做好监督样本的精准发掘。在明确监督范围和人员配备后，检察人员应当围绕“类案”“法律适用错误”“适用法律不一致”“监管漏洞”等要素展开调查和发掘工作。在条件允许的情况下，可以借助大数据分析工具对相关文书、材料进行分析、比对，从而找出适合进行类案监督的问题，在此基础上再展开进一步的事实调查、沟通协调、文书撰写与审核、书面或宣告送达、跟踪监督等工作。

第四，提升类案监督检察建议的质量。由于类案监督具有较强的规范意义和指导价值，检察建议的质量就显得格外重要。检察人员在制发此类检察建议时需要更加细致、规范：（1）基础事实和数据务必做到准确、无误；（2）对于类案中暴露出来的共性问题，应该结合相关法律和事实作出深入的剖析，让被监督单位充分认识到问题的严重性；（3）对于类案的具体建议应该尽量具体、有可操作性，并告知被监督单位回复的期限及可能的程序后果。

第五，加强沟通，做好跟踪监督。在发出类案检察建议后，检察机关可以同步做好如下几项工作：一是与被监督单位做好沟通工作，督促其认真对待检察建议，并及时了解其落实情况和进度；二是做好被监督单位回复意见的评估，重点考察其合理性与可行性，考察其能否有效解决类案中存在的问题；三是可以考虑定期进行整改效果“回头看”，即对于已经提出整改方案的被监督单位，检察机关可以选择合适的时间对后续同类案件、同类问题进行随机抽查，以判断其整改的质效；四是对于未认真作出回复或整改不力的被监督单位，检察机关应当采取必要的措施，例如将检察建议及相关材料报送同级人大、党委，提请人大、党委对相关问题展开监督。