城乡建设中亟待加强历史文化保护传承——住房和城乡建设部相关负责人回应社会关注热点问题

■本刊记者 刘红伟 张颖

城市和乡村是生产生活的重要空间载体，城乡建筑是历史文化的重要物质载体，蕴含着深厚的精神内涵、承载着丰富的时代价值。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》（以下简称《意见》），引发强烈反响。《意见》的出台，有怎样的背景？为城乡历史文化保护传承提出了哪些新要求？包含哪些“硬核”措施？如何加强对历史文化遗产的管理？如何让老百姓进一步支持、关心历史文化保护传承工作……近日，在国务院新闻办公室举办的新闻发布会上，住房和城乡建设部相关负责人回应了社会关注的热点问题。

“《意见》是一个具有重要里程碑式的顶层设计”

“近年来，我们着力推动城乡历史文化保护传承工作，取得了积极成效。”会上，住房和城乡建设部副部长黄艳晒出了我国城乡历史文化遗产的保护“成绩单”：截至目前，全国共公布国家历史文化名城137座，省级历史文化名城190座；住建部会同国家文物局公布中国历史文化名镇312个，中国历史文化名村487个，6819个村落被列入中国传统村落保护名录，形成迄今为止世界上规模最大的农耕文明遗产群；全国共划定历史文化保护街区970片，确定历史保护建筑4.27万处。跟2015年相比，历史街区的数量翻了一倍，历史建筑的数量增加了4倍。

黄艳表示，取得成绩的同时，我们也应清醒地看到，还有不少历史文化资源没有纳入保护名录，还没有做到要素全囊括、空间全覆盖，历史文化遗产受到破坏的现象仍有发生，与党中央的要求、人民群众的期盼还有差距。

近年来，为了进一步做好传承保护工作，住建部从研究城乡历史文化体系入手，组织专家学者对历史文化的演进脉络进行了全方位、系统的梳理，提出要把见证5000多年中华文明史、180多年的近代史、100年的建党史、70多年的新中国史以及40多年的改革开放史的代表性历史文化遗存，以及当代重要的建设成果保留下来、保护起来，“这样我们就系统地、分门别类地、分时间段地把保护对象搞清楚了。”黄艳说。

黄艳表示，“我们要把管理制度建立起来，要分成国家级、省级、市县级，各层级的政府责任要明确出来。党中央对这项工作非常重视，列为深化改革的一项重要事项。这个《意见》在5月21日中央深改委第19次会议上审议通过。”

“简单说，《意见》是我国自1982年建立历史文化名城保护制度近40年以来，首次以中央名义专门印发的关于城乡历史文化保护传承的文件，这是城乡历史文化保护传承工作非常重要的顶层设计和纲领性文件，为下一步做好保护传承工作指明了方向，提供了遵循。”黄艳说。

据黄艳介绍，《意见》共由五个部分组成，一共20条。其中，第一部分是总体要求，共四层意思：始终要把保护放在第一位；以系统完整保护传承城乡历史文化遗产和全面真实讲好中国故事、中国共产党故事为目标；建立分类科学、保护有力、管理有效的城乡历史文化保护传承体系，完善制度机制政策、统筹保护利用传承，做到空间全覆盖、要素全囊括，着力解决城乡建设中历史文化遗产屡遭破坏、拆除等突出问题；确保各个时期重要城乡历史文化遗产得到系统性保护。第二部分主要明确了要构建城乡历史文化保护传承体系，这个体系包括两部分，一是保护对象的体系；二是管理制度的体系。第三部分是对保护工作提出了明确的要求。从保护到利用、到融入城乡建设的有机体系，再到从物化的保护对象上升到文化自信的精神传承。第四部分是工作机制政策，以及要保证这些要求措施落地的一些管理手段。第五部分是对所有要求的政策支撑。

黄艳同时表示，《意见》明确了要保什么、怎么保，要求是什么，明确了中央、地方的责任，明确了各部门的责任，为各地进一步做好历史文化传承工作提供了非常有力的支撑。“这是一个非常具有里程碑式的顶层设计。”

“建立城乡历史文化保护传承体系包含两个层面”

《意见》明确提出，构建城乡历史文化保护传承体系。到2025年，多层级多要素的城乡历史文化保护传承体系初步构建；到2035年，系统完整的城乡历史文化保护传承体系全面建成。

建立城乡历史文化保护传承体系的目的是在城乡建设中全面保护好中国古代、近现代历史文化遗产和当代重要建设成果，全方位展现中华民族悠久连续的文明历史、中国近现代历史进程、中国共产党团结带领中国人民不懈奋斗的光辉历程、中华人民共和国成立与发展历程、改革开放和社会主义现代化建设的伟大征程。

城乡历史文化保护传承体系，是一个怎样的体系？住房和城乡建设部总经济师杨保军介绍说，过去，我们推进保护工作系统性不强、整体性不够，《意见》明确提出要建立分类科学、保护有力、管理有效的城乡历史文化保护传承体系，这里包含两个层面：

第一，系统完整保护各类历史文化遗产。一是要做到空间全覆盖、要素全囊括，既要保护单体建筑，也要保护街巷街区、城镇格局，还要保护好历史地段、自然景观、人文环境和非物质文化遗产。《意见》要求，要以城市、村镇等活态遗产为主体和依托将历史文化名城、名镇、名村（传统村落）、街区和不可移动文物、历史建筑、历史地段、工业遗产、农业文化遗产、灌溉工程遗产、非物质文化遗产、地名文化遗产等各类历史文化遗产作为有机整体，形成保护传承体系，进行保护。“值得注意的是，这是中央文件第一次提出了‘历史地段’这一概念，完善了保护对象的类型。”二是延伸时间轴。在过去历史文化保护工作中，存在着重视古代、轻视近现代的倾向，还不能真实、立体、全面的展现古代中国和现代中国。针对这一问题，《意见》提出，不仅要保护好中国古代的遗产，还要保护好近现代和当代重要的建设成果，强调要通过系统保护各个时期的历史文化遗产，全方位展现古代文明5000年、近现代历史180年、中国共产党建党100年、新中国成立70年、改革开放40年的光辉历程，从而生动、立体地讲好“中国故事”。

第二，建立完善保护传承的管理体制。一是要求国家、省、市、县上下联动。目前，城乡历史文化保护传承工作还没有形成全国一盘棋的局面，对各类保护对象的保护和管理，在国家、省和市县层面还缺乏统筹安排，《意见》明确提出，要建立城乡历史文化保护传承体系的管理体制，注重上下联动，增强工作的整体和系统性。二是要求分级落实任务和明确责任。在国家和省级层面，要完善顶层设计，健全制度机制，分别建立国家级、省级的保护对象名录和分布图，明确保护管控的要求；在市县层面，要落实好属地责任，按照国家和省级要求，加快认定公布市县级的保护对象，提出保护清单，及时挂牌、测绘、建档，明确保护规则，完善管理办法。

“城乡历史文化保护传承是一项综合性工作”

众所周知，城乡历史文化传承涉及多个方面，如何调动各方积极性，是城乡历史文化保护传承工作的关键。对此，住房和城乡建设部建筑节能与科技司司长苏蕴山表示，城乡历史文化保护传承是一项综合性工作，社会关注度高，也涉及多部门、多方面。既要统筹发挥各个行业、各个部门的作用，又要充分调动社会的力量，发挥市场的积极作用。

苏蕴山说，《意见》从加强统筹协调、推动多方参与、强化奖励激励三个方面提出了相关要求，这其中包含以下三个方面的内涵：

其一，加强统筹协调，充分发挥各部门、各行业的作用。城乡历史文化保护传承涉及规划建设管理的全过程，不是一两个部门或行业就能干得好的，所以《意见》要求住房和城乡建设、文物部门要履行好统筹协调的职责，同时要求宣传、发展改革、民政、财政、水利、农业农村、商务、文化和旅游、应急管理等各个部门都要共同参与，各司其职，形成保护的合力。

其二，要推动多方参与，争取各方主体的支持。一是要鼓励各方主体在保护传承的规划建设管理各个环节都要发挥积极作用。二是要明确所有权人、使用人和监管人等各利益相关方的责任，严格落实保护管理要求。三是简化相关审批手续，包括制定相关优惠政策来激发市场主体参与和投入的积极性。

其三，要强化奖励激励。一是制定奖补政策，包括以奖代补、资金补助方式，调动各方积极性。二是通过宣传推广成功的经验，表彰激励先进，激发大家的主动性。

对于如何让老百姓更支持和更关心历史文化保护传承工作，苏蕴山表示，历史文化名城、名镇、名村，包括历史街区、历史建筑，都是城市重要的特色空间，是城市生产生活的重要载体，保护传承工作与老百姓的日常生活都有着密切的关系。

苏蕴山认为，要让老百姓关心支持和参与，就必须把他们关心的、关注的事情放在重要的位置。

第一，要将改善民生作为优先事项，让保护更有温度。一是要补足名城名镇名村包括传统村落、历史街区、历史地段的配套基础设施和公共服务设施的短板，改善人居环境，增加老百姓的幸福感。二是要多措并举，提高防灾减灾救灾的能力，解决老百姓关心的安全问题，让群众更有安全感。

第二，发挥遗产的综合价值，让生活更美好。一是要整合散落的历史文化资源，串点成线、连线成网，构建融入生产生活的展示线路、廊道和网络，让群众在“日用而不觉”中感受文化的魅力。二是城乡文化遗产是发展文化旅游、创意产业的优势资源，要让这些资源活起来、用起来，让老百姓获得实实在在的好处，有更多的获得感。比如，利用好老房子、老地段，发展文化展示、特色商业，让老百姓从中受益，钱袋子鼓起来。

“让城乡历史文化保护融入城乡建设，不仅要守住保护底线，还要加强活化利用”

《意见》提出，在城乡建设中要把历史文化保护放在首要位置。然而，究竟应当如何做好保护工作？苏蕴山表示，进入新的发展阶段，城乡历史文化保护传承的主要矛盾、形势要求都发生了变化。传统的保护工作思路也必须进行调整，让城乡历史文化保护融入城乡建设，推动城乡高质量发展，不仅要守住保护底线，还要加强活化利用。

苏蕴山说，《意见》从五个方面提出了明确的要求：

第一，做到应保尽保。形象地讲，一是“找出来”，就是把有保护价值的历史文化资源发掘出来；二是“纳进来”，要把各类历史文化资源纳入到保护清单当中，划定各类保护对象的范围，明确提出保护要求；三是“亮出来”，要把纳入到保护清单的历史文化资源及时进行认定、公布、建档、挂牌。

第二，不要随意拆除破坏。在城乡建设当中，不仅要对纳入保护清单的保护对象实施严格管理，不能拆除破坏，同时对那些具有保护价值的老房子、古民居，也不能随意拆除。此外，地形地貌、河湖水系、老树、老地名，这些也都承载着深厚的城市文化的记忆，也不能随意破坏、更改。对于因公共利益需要或者存在安全隐患确实不得不拆除的，要认真做好评估论证。同时，要广泛听取相关部门和公众的意见，慎重拆除。

第三，推进活化利用。要充分发挥历史文化资源的价值，将其用起来、活起来。一是要用开放的思维，加大历史文化遗产的开放力度，更好服务于公众；二是要加大历史建筑，包括工业遗产的改造利用力度，通过加建、改建和添加必要的设施等方式来适应现代生产生活的需要；三是要发挥农业文化遗产、灌溉工程遗产的作用，促进生态农业、乡村旅游的发展。

第四，融入城乡建设。城市、乡村，包括城乡的建筑，既是文化的物质载体，也是城乡居民生产生活的空间载体，保护传承和城乡建设是不可分割的。所以，一是要统筹城乡空间布局，妥善处理好新老城的关系，既要合理疏解老城过重的负担，更要保护好老城的肌理和风貌；二是加强重点地段建设活动管控，以及建筑、城市雕塑的设计引导，保护好传统的文化基因，避免“千城一面、万楼一貌”；三是要用微改造的“绣花”功夫，推动老街区、老建筑的修复改造；四是在乡村建设当中，要保护利用好各类历史文化遗存，助力乡村振兴。

第五，要大力弘扬历史文化。要通过一系列的保护利用举措，让城乡历史文化遗产真正活起来，融入到老百姓的生活当中，让城市和乡村处处显文化、见历史，让老百姓在生活当中能够触摸到历史，感悟到文化魅力，不断增强文化自信。

“做好历史文化保护传承，是实施城市更新行动的重要抓手”

实施城市更新行动是党的十九届五中全会作出的重要决策部署，是国家“十四五”规划纲要明确的重大工程项目。近年来，全国各地积极推进实施城市更新行动，取得了显著成效。然而，在推进城市更新行动当中，有些城市出现了随意拆除老建筑、砍伐老树等现象，引起了当地群众的不满，也引起了中央领导的关注。

前不久，住建部印发《关于在实施更新行动中防止大拆搭建问题的通知》，对城市更新工作划定底线，要求保留城市记忆，稳妥推进改造提升。“做好历史文化保护传承工作，是实施城市更新行动的重要抓手。”杨保军表示。

杨保军说，保护古树名木是中国一个很好的文化传统，资料记载至少可以上溯到西周时期。《诗经》有一篇“蔽芾甘棠，勿翦勿伐，召伯所茇”，讲的就是老百姓为了纪念召伯在一棵甘棠树下处理过公务，为民办了很多实事，于是说“这棵树不能砍、不能折、不能伐、不能移，因为我们看到这棵树就想起了召伯的功绩”。

杨保军指出，几千年来，睹物思人，都是中国的文化传统。老百姓对凝聚历史记忆的古树、老房子，有着深厚的感情。要尊重这样的感情。在城市更新中划定和严守底线，纠正过去更新中出现的不当行为。

杨保军介绍，近日中办国办印发的《意见》，对做好历史文化保护传承工作提出了更高的要求。

《意见》明确指出，在城市更新中禁止大拆大建、拆真建假、以假乱真，不破坏地形地貌、不砍老树，不破坏传统风貌，不随意改变或侵占河湖水系，不随意更改老地名。城市更新必须严守这一底线，尽可能留下历史的记忆，留住人民的乡愁。

此外，《意见》还要求要按照“留改拆”并举，以保留保护为主的原则，实施城市生态修复和功能完善工程，稳妥推进城市更新。要改变以往“拆改留”的逻辑，由“拆改留”转变为“留改拆”。杨保军指出，我们不能再走大拆大建的老路，要通过资源的普查，把具有价值的历史文化资源先留下来、保下来，然后再进行更新改造。

杨保军说，城市更新不能继续延用过度房地产化的开发建设方式，要转变方式方法，要采用“绣花”“织补”等微改造方式进行。“从这些年的经验看，那些保护工作做得比较好的城市，比如扬州、绍兴等，往往能够做到不急功近利。以小规模、渐进式的节奏，久久为功，才能做好城市的更新和保护工作。”

杨保军表示，下一步，住建部将贯彻落实文件的精神，加大对地方保护传承工作的监督指导力度，积极推进城市更新试点工作，探索总结可复制可推广的经验，引导各地在城市更新中做好历史文化保护传承工作。

“加强监督检查和强化考核问责，是最关键的手段和举措”

《意见》为城乡建设中历史文化保护传承工作提出多项任务和要求，如何让《意见》提出的要求真正得到落实？黄艳表示，“这个问题也是我们特别期盼中央顶层设计能够明确管理的措施。”

黄艳认为，《意见》的政策能不能落实、管不管用，关键在于有没有具体有效的手段和措施，围绕管得住、管得好的目标。“《意见》提出加强监督检查和强化考核问责，是最关键的手段和举措。”

在加强监督检查方面，《意见》提出，建立城乡历史文化保护传承日常巡查管理制度，建立城乡历史文化保护传承评估机制，健全监督检查机制，国家相关主管部门及时开展抽查检查，鼓励公民、法人和其他组织举报涉及历史文化保护传承的违法违规行为等内容。黄艳表示，将巡查工作纳入社区网格化管理、城市管理综合执法等范畴，能够随时随地发现问题，能够随时随地纠正问题，及时全覆盖。

在强化考核问责方面，《意见》提出，将历史文化保护传承工作纳入全国文明城市测评体系。强化对领导干部履行历史文化保护传承工作中经济责任情况的审计监督，审计结果以及整改情况作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要参考。“把保护成效和领导干部的考核、任免、奖惩挂钩，这是一个非常重要的手段，对造成后果的责任人还要依规依纪依法作出处理。”黄艳说。

黄艳介绍说，为了确保各项任务得到贯彻落实，《意见》也在最后一部分强调要有保障支撑。保障支撑的内容主要包括以下四个方面：一是坚持和加强党的全面领导；二是完善法律法规；三是加大资金投入；四是加强教育培训。

在党的全面领导方面，《意见》提出，各级党委和政府要深刻认识在城乡建设中加强历史文化保护传承的重要意义，始终把党的领导贯穿保护传承工作的各方面各环节，确保党中央、国务院有关决策部署落到实处。“在城乡建设中加强历史文化保护传承工作，这是党中央、国务院重要的决策部署。这是最重要的一条保障。”黄艳说。

“我们要依法行政，要把对历史文化保护传承的新理念新要求上升到法律法规层面上加以落实。”黄艳表示，目前现有的两部关于保护的法规已难以满足新时期要求，需要研究新立一部综合性的法规，来落实党中央、国务院的部署要求。《意见》也专门提出，修改《历史文化名城名镇保护条例》。文件下发以后，我们还要抓紧制定修改相关的部门规章，同时，也要指导地方做好地方性法规的保障。“依法行政、依法治国，立法工作是非常重要的基础性支撑，这方面我们还有大量的工作要落实。”

多年来，城乡历史文化保护传承面临着资金投入不足的难点。“由于资金不足，很多地方满足不了工作需求，经济欠发达地区尤其如此。调研发现，137座国家历史文化名城中，大概有三成没有资金投入。”黄艳介绍。

对此，《意见》提出，健全城乡历史文化保护传承工作的财政保障机制，中央和地方财政要依据各级事权做好资金保障。地方政府要将保护资金列入本级财政预算，重点支持国家级、省级重大项目和革命老区、民族地区、边疆地区、脱贫地区的历史文化保护传承工作。鼓励按照市场化原则加大金融支持力度，拓展资金渠道。

“人是推动工作、落实工作、做好工作最重要的主体，尤其是行业人员的认识和能力，再就是干部的认识和能力，直接影响到保护传承工作的成效。”黄艳认为，城乡历史文化保护传承离不开教育培训的支撑。一是要加强领导干部的培训。各级党校，包括行政学院、干部学院，要增加培训课程，提高领导干部在城乡建设中对历史文化保护传承的认识和能力。二是要加强高校、职业学校相关学科专业的建设，开展技术人员和基层管理人员，包括农村传统工匠。“我们有6000多个传统村落，如果没有传统工匠的手艺，连修都不知道怎么修，所以这种培训力度也要加大。”