试论城建档案归档制度的发展进程及问题对策

文·马静瑜

归档工作是档案管理工作的一个重要环节。归档从本质上是指现行文件向档案的转化，是文件与档案的分界线。归档制度亦称“立卷归档制度”，指各单位业务部门向档案室移交归档文件的有关规定，内容包括归档范围、归档时间、归档份数、归档手续和归档要求等。建立健全归档制度，可以有序开展归档工作，有利于档案的完整系统与安全保存。城建档案作为综合档案的重要组成部分，也应遵循档案管理的各种法律法规、规章制度，沿着规范、标准、科学的轨道运行，这其中就包括对归档制度的执行。

一、归档制度的发展进程

我国的归档制度变迁有阶段性和层次性。新中国成立初期，档案事业处于摸索中前行的状态，归档工作缺乏明确的标准规则，大多以界定概念为主，规则较宽泛笼统。改革开放后，国家陆续出台规范的可操作的文书立卷归档的制度，让档案立卷归档工作逐步走入正轨。特别是1987年《中华人民共和国档案法》颁布，更使立卷归档制度有了法律支撑。近年来，各级档案部门又相继制定了《机关档案工作条例》《归档文件整理规则》《电子档案移交与接收办法》等规章制度和标准规范，将立卷归档制度进一步推向了标准化、规范化、科学化。

二、城建档案归档制度存在的问题

（一）我国城建档案管理制度主要依据国家住建部1993年颁布的《城市建设档案分类大纲》和2001年颁布的《城市建设档案著录规范》，因两份文件实施年份已久，其中很多规定和定义已不能适应当今社会档案现代化管理工作的需要。比如在这些制度中，对归档材料内容、基本格式的规定过于宽泛和笼统，无法应对千差万别的城建档案实际情况，导致城建档案收集不全面、整理方法不统一。尤其是进入大数据时代以后，以上两个文件无法对电子档案、云档案等新型档案进行立卷归档指导，使城建档案管理工作进入“盲区”，亟需出台新的应对信息化、数字化档案立卷归档方式的标准规范。

（二）2000年颁布的《归档文件整理规则》中首次提出以“件”代“卷”的文书归档方式变革。按“件”立卷，简化了归档程序，缩短了归档的时间，提高了工作效率。但在没有对档案进行数字化管理，没有实现档案文件计算机检索的单位，按“件”管理档案，因文件以个体存在，彼此之间没有内在联系，因此检索比较困难，这在一定程度上会影响档案的利用效率。

三、完善城建档案归档制度的举措

（一）随着信息技术的不断发展更新，电子档案逐渐成为城建档案立卷归档的主体。城建档案部门应在传统纸质文件归档制度的基础上，制定电子文件归档标准，逐步升级立卷归档管理科学体系。比如，在办公自动化系统和其他业务系统中嵌入电子文件分类方案、归档范围与保管期限表和整理要求，在电子文件形成时自动或半自动开展鉴定、整理工作，且“不得使用电子政务云之外的其他公有云存储管理电子文件、电子档案”。

（二）在有效的技术支持和平台保障下，档案数字基础设施为电子文件归档与电子档案管理提供了创新支持。一是实施电子文件预先归档，在业务系统中设置电子文件管理系统，实现前端管控。二是确保电子文件及时归档，业务办理完毕即可进行归档，实现随办随归。

（三）要提升电子文件归档质量，归档电子文件元数据应与电子文件一并收集、归档，并借助系统完成自动化鉴定，方便后续管理利用。要规范电子文件线上归档程序和标准，通过云存储加密技术上传档案数据信息，并严格管理电子档案管理系统的专用离线存储介质及其用户，定期查杀病毒，监控非授权用户的登录与操作行为。要制定电子档案立卷归档系统的应急处置预案，建立预防预警、应急响应和应急处置机制，明确职责分工和保障措施，保证立卷归档程序安全有效。