我国电子烟市场监管体系构建的路径探索

郝友楠

（天津市静海区烟草专卖局，天津 301600）

近年来，电子烟以其便利、时尚的特点迅速在国内市场引起热潮，但同时也暴露出一些问题，引发社会关注。2016 年，全国烟草工作会议文件中提到，我们要重视并推动电子烟等新型烟草制品的监管。2019 年，国家烟草专卖局、国家市场监督管理总局联合出手、重拳出击，电子烟线上销售已被严厉禁止。2021 年，工业和信息化部、国家烟草专卖局向社会公开征求意见，建议在《烟草专卖法实施条例》附则中新添加一条规定为“电子烟等新型烟草制品参照本条例中关于卷烟的有关规定执行”。

由此可见，电子烟作为一种新兴事物，其监管受到了烟草行业的重视，但是对其如何有效地进行监管却成了一项难题。因此，对电子烟的市场监管体系构建研究具有较高价值，本文主要从当前我国的电子烟监管现状出发，分析我国电子烟监管所面临的问题，并在此基础上提出了一系列完善措施，鉴于电子烟等新型烟草制品与传统卷烟具有同质性，考虑到现行烟草专卖制度的完善成熟，提出了将其定位为新型烟草制品或烟草专卖品，将其归到烟草专卖管理中来解决当前监管缺位的现状，进而对烟草行业高质量发展起到抛砖引玉的作用。

一、电子烟的基本概述

（一）电子烟的概念界定

《中华人民共和国烟草专卖法》的第二条规定了烟草专卖品以及烟草制品的概念，由此可见，我国在法律层面上并没有对电子烟进行规范定义。国际上一般认为，电子烟（E-cigarette），又名电子碱传送系统（ENDS），就是烟具将具有烟草香味的烟油雾化，通过在烟油中添加烟碱、尼古丁模仿传统卷烟，使用者采用传统吸烟方式，把通过电子加热并汽雾化的化学混合物吸入肺部的产品或装置。从国际上对于电子烟的理解来看，电子烟实际是一种可充电锂聚合物电池供电驱动的雾化器，原理是通过加热油仓中的烟油，将尼古丁等变成蒸汽后，让人们吸食的一种产品。由此可见，电子烟在成分构成、抽吸状态、抽吸目的上与传统卷烟具有相似性，只不过在抽吸运行机制上存在不同。

（二）我国电子烟的监管现状

根据上文所述，立法上对烟草专卖品以及烟草制品概念的规定采取的是肯定性的罗列，很显然，电子烟并未在其罗列范围内，因此，当前烟草部门并没有法律所赋予的权力对电子烟实施法律监管。虽然国家层面已向公众征求意见将电子烟参照卷烟的规定归入烟草专卖管理中，但是否可以如此简单地立法值得我们商榷。实际上电子烟与传统卷烟还是存在一些区别的，比如在生产、销售等方面电子烟在国家层面并没有统一的标准，这对于烟草部门在实施市场监管中也形成了阻碍、难以落实。

二、我国电子烟实施监管过程中的踯躅

（一）电子烟属性定位尚未明确

对于电子烟的属性定位存在争议，目前并没有定论。多数研究者认为，应当将电子烟归为烟草制品，其理由为：首先，在抽吸电子烟时所消耗的烟碱成分绝大多数提取于烟草中；其次，电子烟与传统卷烟具有同质性，如此一来在监管上具有“权责明晰、易于接受、框架成熟、利于控烟”等方面的合理性。但也有人提出，如果归为烟草制品会存在以下问题：一是私营生产企业整合的问题，二是烟草专卖行政主管部门是否有足够的资源履行监管职责的问题，三是中国烟草控烟履约的环境问题。因此，能否将电子烟归为烟草制品仍迟迟未下定论。

（二）电子烟功能作用存在争议

电子烟通常将对人类身体健康危害低、不成瘾、抽吸便利、口味独特丰富等特点进行广告宣传，并着重介绍其过滤掉了传统烟草制品的许多有害物质，不会造成环境污染或对他人健康造成影响。然而，有研究发现，雾化尼古丁对交感神经的刺激会导致心脏不规则跳动及血压升高，并且可能对血管壁造成长期有害影响。与此同时，戒烟的作用因人而异，其很可能成为传统烟草和电子烟的双重成瘾者。

（三）电子烟安全性难以保证

吸食传统烟草制品需要加热燃烧，而电子烟只需将烟液电子雾化、无明火，但由于目前电子烟的科学制造技术尚不成熟，电子烟还存在着一些质量问题，比如电池的质量如何、烟油成分不明、产品标识不全、雾化过程可能造成爆炸、电子烟产品质量良莠不齐等等，这些都可能会对消费者的人身安全造成威胁。

鉴于上述问题的客观存在，势必会阻碍我国电子烟市场监管体系构建的进程，因此我国相关部门应就电子烟监管问题进行全面深入研究，制订相关的监管法律法规，尽快填补电子烟监管缺位的现状。

三、我国电子烟法律监管有关建议

（一）明确电子烟的属性定位

根据上文所述电子烟的基本概念，笔者认为，电子烟功能与传统卷烟功能类似，仅是在方式上将传统卷烟的加热燃烧转化为将烟液电子雾化的过程，其构成上大部分含有尼古丁等烟草成分，对此，应当将含有尼古丁等烟草成分的电子烟定位为新型的烟草制品，这样符合烟草专卖制度立法本意且对电子烟能实现合理有效的监管。与此同时，现行的烟草专卖管理制度体系在市场监管、案件查办等规定上都相对成熟完善，如果能将电子烟纳入专卖法的规制当中，不仅能够使消费者有依据维护自身的合法权益，而且使执法者有法可循、有法可依、依法执政、依法行政，有效节约执法成本。

（二）完善电子烟宣传、购买和教育监督

宣传方面，应将电子烟广告宣传纳入烟草广告管理办法进行规制，明确电子烟生产商、销售商不得在产品作用方面美化、夸大宣传，不得使用“有利于健康”、“戒烟神器”等字眼进行广告宣传，不得宣传未经研究证实的功效。购买方面，销售企业或者个人在网上、自动售货机、实体店等平台出售电子烟时均需要购买者出示身份证件核实其是否达到18 周岁以上。禁烟教育方面，加强电子烟宣传力度，强化社会公众对它的认知，发现假冒电子烟或者向未成年人销售电子烟的违法行为可以进行监督举报。

（三）从产、供、销进行全方位的监管

从许可证管理方面，电子烟的实体经营店应当按照当前烟草专卖零售许可证的管理办法来进行规范，按照规定申请零售许可证并接受后续管理。从生产方面，建议实行审批登记制度，即生产电子烟前，生产商必须向烟草专卖部门进行登记并递交产品清单（标清相关成分），烟草专卖部门要对相关成分进行严格审核，只有获得批准才能进行生产。从市场准入方面，建议实行入市审批制度，即新产品进入市场前必须经过烟草专卖部门的审核，批准后才能进入市场。

四、我国电子烟市场监管体系构建设想

（一）通过立法及司法解释进行界定

通过修订《烟草专卖法》第二条规定，将含尼古丁等烟草成分的电子烟加入烟草专卖品和烟草制品的定义中，从立法层面直接确定电子烟的属性定位，通过立法途径将其纳入烟草专卖的监管中。与此同时，为了保持现有法律的稳定性和统一性，通过司法解释将含尼古丁等烟草成分的电子烟解释为烟草制品或烟草专卖品，做好与《未成年人保护法》等其他法律法规的衔接，发挥好法治的重要作用。

（二）明确电子烟的分类和主管部门

为了避免部门之间相互“踢皮球”、九龙治水等情况的发生，应当在立法将含有尼古丁等烟草成分的电子烟并入烟草专卖品或烟草制品定义中后，由国家烟草专卖局进行统一管理。国家烟草专卖局在卷烟管控方面具有丰富的行政经验，专卖管理成效显著，如此一来对于电子烟的管理更具有合理性和可行性。与此同时，国家烟草专卖局在后续监管方面，建议构建统一的质量标准体系，烟草专卖部门负责对相关经营者进行监管，对存在质量问题和假冒伪劣等现象的电子烟，依法依规进行查处。

（三）对电子烟征收消费税

目前，对烟草制品征收消费税已经成为被各国政府广泛接受并实施的政策举措。由于电子烟是一种类似卷烟的产品，绝大多数的电子烟含有尼古丁并具有一定的致瘾性和危害性，对其征收消费税符合其立法理念。对此，笔者认为含尼古丁等烟草成分的电子烟（包括烟具和烟弹）应纳入烟草制品范围，征收消费税。在消费税烟草制品科目中增加“电子烟弹和烟油”。在具体征收方式上，按尼古丁含量确定具体征收标准。这种方法，既遵循了国际上通用的以尼古丁作为判断烟草制品的依据，同时也考虑到我国现有电子烟生产企业的现实国情。

五、结语

本文通过对电子烟的概念以及国内监管现状进行分析，提出我国电子烟监管存在属性定位尚未明确，功能作用存在争议，安全性难以保证，监管缺位等主要问题，并对存在问题进行原因剖析，结合我国实际情况，笔者认为，应当从明确电子烟属性定位、完善电子烟宣传、购买和使用要求、从产、供、销进行全方位的监管来解决当前监管缺位的现状，从而对我国电子烟市场监管体系构建提出设想，通过立法及司法解释进行概念界定，明确电子烟的分类和主管部门以及对电子烟征收消费税等。通过上述对电子烟从无序无监管状态走向正规化的建议设想，希望推动我国电子烟监管法治化进程，为努力构建电子烟市场监管体系提供可循路径，这是烟草行业高质量长远发展的保障。