基于“藏粮于民”战略的粮食储备主体优化研究

李 蕊，陆 璐

（中国政法大学 民商经济法学院/地方财政金融与农村法治研究中心，北京 100088）

近年来，出现的粮库“硕鼠”、万吨小麦“被忘”七年、直属库“发公告禁手机录像”等事件，直观反映出我国粮食储备存在问题，危及储备数量和质量安全。结合当下“藏粮于民”的背景，应眷注现有多元主体在粮食储备制度下存在的问题，重视社会储备在粮食储备中的作用，进而更好地推进粮食储备体制机制改革。

1 我国粮食储备主体的现状和问题剖析

“由谁来储备”是粮食储备主体研究首先要回应的。一直以来，政府储备占据绝对地位，社会储备日益式微，这也使得当前我国粮食储备在数量上远超基本标准，但是成本和效率却始终难以令人满意。

1.1 我国现行粮食储备体系审视

检视当前我国粮食储备体系，可知其按照主体可分为政府储备和社会储备，政府储备包括中央储备和地方储备，而社会储备具体又包含农户储备与社会企业储备（如图1所示）[1]。此中，政府储备的规模占据绝对的比重，社会储备只占据少数。同时，政府储备以中国储备粮管理集团有限公司（以下简称中储粮）总公司垂直管理为核心，辅之以“中央—地方”分级管理[2]，并且中央储备还必须要做到“两个确保”[3]。这一储备结构虽然维持着较高的粮食安全水平，但同时也耗费较高的成本，尤其是在粮食储备轮换等环节存在较高的损耗。由此可见，在既有粮食储备体制下，“由谁来储备”这一问题的法治回应不仅事关粮食储备效率，更关系国家粮食安全。

1.2 我国粮食储备主体的问题研判

现行粮食储备体系能够反映出当前我国粮食储备主体呈现多元化的状态。近年来，虽伴随国有粮食企业改革不断深入推进，但改革并不彻底，进而滞碍了现有粮食储备体系下多元储备主体格局的优化。具言之，主要存在以下问题。

1.2.1 中央与地方粮食储备权责不匹配

中央和地方在粮食储备分工的不合理导致了权责不匹配，突出体现在两方面：一是最低收购价政策和临时收储政策事实上打破了中央和地方在原有粮食收储中的权责划分。此中，中央事权范围内粮食储备规模进一步扩大，中储粮的职权远超中央储备粮范畴。而另一方面，临时性收储往往需要地方政府的介入和配合，但是地方享有的职权过小，难以有效监管和处罚，呈现权责不匹配的状况。

二是中央和地方粮食储备权责的划分难以满足应急需求。中央储备主要调节全国粮食供求和产销区平衡，而地方储备主要服务区域粮食市场稳定[4]。但在现有的粮食储备中，中央和地方储备粮存在储备品种高度重合、储备库的选址不合理，储备功能定位不明确等问题[5]，使得应急状态下，储备粮的作用难以有效发挥。

1.2.2 政府储备与社会储备比例失衡

如前所述，当前我国社会储备数量较少，也未纳入国家粮食储备计划之内，缺乏国家层面的管理制度。社会储备包括农户、企业的储备，事实上我国社会储备粮规模较大，客观上能够发挥保障粮食安全的储备作用，但实际上由于社会储备主体缺乏明确定位和责任，并不能真正实现储备粮的市场供给作用，以致于在发生突发事件状况下难以承担释放储备粮以供给粮食的责任，从而从根本完全依赖政府储备。从另一角度而言，其弊端也直接导致政府储备规模难以清晰界定。

2 粮食储备主体优化的理论与实践经验

粮食储备主体始终关系国家粮食安全。为应对前述我国粮食储备制度中主体方面存在的问题，优化多元储备主体格局，从理论层面和域外实践经验予以深入探究是十分必要的。

2.1 粮食储备主体优化的理论基础

粮食储备不同于粮食，其是典型的公共产品，一方面，其负担的平抑物价等功能具有明显非竞争性和非排他性；另一方面，从粮食安全的视角看，粮食储备是为了确保社会公共利益，往往对经济效益的追求不显著，又具有较强的外部效益。基于此，在粮食储备主体优化的路径选择上，始终要强调政府对于粮食权的调控，以及对储备粮基本数量和质量的保障。

但值得注意的是，粮食储备可能缺乏对经济效益的侧重，但并不是完全不计成本、不考虑经济效益以确保粮食安全。这其中与委托代理理论具有重要联系。所谓的委托代理理论实际上是将所有权和经营权相分离，通过委托代理关系，是为所有权人的利益最大化而建立的一种契约关系或激励、约束机制。因此，从委托代理理论出发，为了更好地在既定粮食安全的前提下，实现储备粮成本最低的目标，打破现有的国有粮食企业垄断粮食储备权的局面，纳入市场机制是可供选择的途径。在此理论下，政府可以鼓励具有粮食储备资质的企业进入该领域，按照平等竞争原则，实施仓储机构代理制度，以提高储备粮的效率，节约成本支出[6]。同时，在引入市场机制的背景下，政府通过补贴等优惠政策引导，发挥当下社会储备中农户和企业的作用建立仓储设施，建立储备粮委托代理制度。

2.2 域外粮食储备主体的实践经验

在经济贸易全球化的背景下，粮食安全早已超出一国之限，以此粮食储备不仅是国家对内平抑粮价波动、应对紧急事件的重要举措，也是缓解世界粮食价格波动的有效方式。

2.2.1 域外粮食储备的实践梳理

纵观世界主要发达国家在粮食储备的经验，其实早期发达国家采取的也是将更多粮食储备权由政府掌控，但伴随着政府体制改革和财政缩减，为减少财政在粮食储备上的支出，政府将粮食储备的重点从政府储备转移到社会储备，其中比较典型的国家和地区就包括美国、欧盟和日本。虽然这三个国家和地区在基本国情方面有所差异，但是在粮食储备主体方面也具有一定的共性。

一是储备主体包括政府和社会两大类，社会主体具言之又涉及粮食企业或组织、农户（农场）[7]。

二是社会储备在粮食储备中占据一定的比重。美国粮食产量位居世界前列，国内粮食相对过剩，通过政府储备调解市场势必会给财政带来挑战，因此，其粮食储备主要交由农场承担，粮食企业次之，政府储备相对较少。欧盟则是通过托市收购制度建立粮食公共储备体系，调控粮食市场。其储备主体主要是农户、合作社和私人粮商，政府储备的规模非常小。日本国内粮食的自给率较低，更加注重粮食储备，粮食储备责任由政府和民间共同承担[8]，发挥农户、从事粮食购销的组织和企业在储备方面的作用，但政府储备在粮食储备中的占比相较美国和欧盟更高。

三是注重政府对社会储备的调控。粮食储备本是政府的职责，当下为了更好地节约成本而引入市场机制，实现粮食储备主体的多元化，但政府始终负有对粮食储备的调控权，即在平抑粮价、应对紧急事件等情况时能有效动用储备粮的权力。美国对粮食储备的调控是依托委托代储的方式实现的，由政府委托商业信贷公司和农产品计划的企业进行。农场储备和粮食企业必须与各地的商业信贷公司签订合同，在约定年限内保证粮食的数量和质量，且无权对储备粮进行处理。欧盟政府则是通过干预粮食价格来获取储备粮，并掌握储备粮粮权，而储备地国家则享有对当地储备粮的优先使用权。欧盟会与中标储备企业签订储备合同，规定粮食存储年限和政府补贴费用，而承储企业或合作社可在合同授权范围内对粮食进行管理，亦可进行销售以获取差额利润；或是只依据合同规定承担储备粮管理之责，待期限届满将储备粮交国家，并获得相应保管费。而在日本粮食储备体系下，虽然政府储备仍是主要的粮食储备方式，但是民间储备占比也不低。民间储备粮的费用、管理费用等都由政府进行部分补贴，也出台相应民间储备规定对具体补贴数额、保险赔偿等权利义务予以明确，从而也加强政府对民间储备粮的管理。

2.2.2 域外粮食储备实践经验对我国的启示

我国粮食储备体制是基于自然条件资源、粮食生产方式以及独特的经济体制等方面，在长时间的积累和完善中形成的，具有其特点。这就决定了我国粮食储备制度并不能完全照搬其他国家和地区的做法，尤其是在“由谁来储备”的问题上，既要反思当前的储备体系，同时也要积极借鉴域外先进的经验并适当调整，将其中的可取之处合理应用到现有的粮食储备制度之中。基于前述经验，得到如下启示：一是尝试从主要依靠政府储备向政府和社会储备共担过渡；二是落实“藏粮于民”，提高农户储备能力；三是在加强社会储备的同时要保证政府对粮食的调控权。

3 我国粮食储备多元主体的优化路径

无论是政府储备还是社会储备，粮食储备主体始终关系国家粮食安全。当下，为了破除国有粮食储备企业改革面临的困境，优化多元储备主体格局，进一步厘定中央和地方储备职责，促进和保障社会储备的发展是十分必要的。

3.1 厘定中央和地方粮食储备权分配

中央和地方在粮食安全保障中的职责本就不相同，依据我国《农业法》《粮食流通管理条例》等法律法规的规定，中央更侧重宏观调控；而地方则是发展粮食生产、维护粮食流通秩序[9]。因此，在分配粮食储备权方面也要结合中央和地方在粮食安全保障中的本质属性和目标予以确定。就具体政策而言，中央可以将部分委托收储库定点权和地方托市临储监管权下放给地方政府，其一是因为地方政府更了解代储企业的情况，能够选择合适的收储库；其二是为应对中储粮与委托企业只有委托合同关系而风险防控难度大的情况，权力下放可以使得地方政府监管中储粮在地方的委托收储行为和代储企业，从而实现中央和地方权责相匹配，充分保障中央储备。此外，为了保障地方责任的落实，还应加强中央与地方的联动机制以及对粮食储备考核制度。一方面，可通过大数据平台和专门的储备信息库收纳中央储备和地方储备的信息，实现粮食储备的动态监管和联动；另一方面，将例如在托市收储政策下地方对于粮食储备的监管等内容纳入政府绩效考核的范围之内。

于地方储备而言，必须要通过法律明确地方各级政府在粮食储备中的权责。在粮食安全行政首长责任制的基础上，为落实、明确粮食储备的权责，必须要根据地方不同情况予以适当调整。在粮食主产区和主销区应对粮食储备承担的责任有所区别。主产区的政府责任不仅要考虑当地粮食储备量，还要保证一定程度的粮食外调率，以保障政府储备的安全；而主销区的地方粮食储备要格外注重储备规模与经济效益的平衡，保证粮食自给率和粮食种植面积[10]。

3.2 建立由政府引导和支持的社会储备保障制度

考究域外粮食储备体系构建，各国对粮食储备的战略选择主要考虑粮食储备与国家经济发展和粮食安全的平衡，以及粮食储备的有效性。从各国粮食储备体系转变的历程来看，呈现出由政府储粮向政府和社会共同储粮转变的特点。立足我国目前的粮食储备体系，在路径选择上不仅要注重储备规模的合理化，更要注重储备主体及其之间的协作效应。

具体而言，第一，要推进社会储备法治化，从立法上保障政府对粮食储备的调控权。一方面，要将社会储备纳入我国《粮食安全保障法》之中，对其主体予以明确的保护，进而形成完善的多元化的粮食储备机制。另一方面，社会储备的引入只是在某种程度上分担政府储备的压力，但并不排除政府在粮食安全上的责任。无论是美国、欧盟这样典型的社会储备占比高于政府储备的国家，还是日本由政府和社会共担粮食储备，都十分强调政府对社会储备的调控权，这也是在面临粮价波动和突发事件下能“调得动”的重要保障。因此，在发展社会储备的同时必须要保障政府对社会储备的控制权。

第二，适当缩减政府储备规模，以委托代理的方式纳入企业和农场等具有规模性的代储机构。借鉴美国政府对于加强农场储备的经验，我国也可以培育和发展更加成熟的家庭农场、专业合作社来承担粮食储备之责，缓解政府储备的压力。同时，可将粮食储备和粮价调控进行适当分离，政府可以从源头干预粮价，并针对粮食生产、储备、流通、消费等诸多环节进行干预，而将粮食储备的责任以委托代理的方式交由具有储备能力的其他机构进行承担。同时，考虑托市临储政策对农户收益的保障，政府依然可以继续实行该项政策，但要通过当年粮食生产和粮价的实际情况进行测算以形成合理的收购比例，降低政府直接对市场的干扰。

第三，建立激励机制鼓励私人企业储备。私人企业进入粮食储备能够有效打破现有粮食储备垄断的格局，一定程度盘活粮食市场，减轻原本完全依赖政府储备的压力。因此，需要通过激励机制的建立，从储备设施优化、储备粮购买等方面予以补贴，也可以对这些粮食企业予以税收优惠等方式鼓励其参与粮食储备。但是受企业逐利性的影响，政府必须加强对私人企业在粮食储备方面资质的审核、具体储备流程的监管，以保障粮食安全目标的实现。

第四，提高农户储备，形成规模化管理。粮食储备事关粮食安全，尤其是囿于储备技术落后、备荒意识减弱以及粮食价格波动影响等原因，当前农户储粮形势严峻。而“藏粮于民”则是强调新时期农户储备在粮食储备中的重要补充作用，亦是粮食安全的“稳定器”[11]。从各国的经验来看，农户储备也是粮食储备体系重要的组成部分，结合我国国情，在我国地域广阔、农户较为分散的背景下，提高农户的储备能够有效缓解突发事件下的粮食危机问题。因此，可以通过专业合作社或集体经济组织这样的主体将分散的农户储备进行整合，规模化管理，降低农户储备的成本，分担农户储备的风险。

实际上，对粮食储备主体权责的研究，不仅是在解决“由谁来储备”的问题，尤其是当下我国粮食储备体系中多元主体日趋突显，更重要的是如何平衡不同储备主体之间的权责，很难给予一个确定的比例。这也是之后粮食储备研究中重要的问题和方向，是理论和实践层面不断探索的目标。