成渝一体化政策协同研究

文/张宏琳（中共四川省委员会党校）

成渝地区（四川省和重庆市两地全域）具有承东启西、连接南北的区位优势。推动成渝地区的一体化发展不仅有利于加快西部地区的发展，也有利于提升全国的发展质量。中央财经委员会第六次会议明确要求，成渝地区双城经济圈建设要牢固树立一体化发展理念。在这一缘起和背景之下，成渝地区建立并完善政策协同创新机制具有重要意义。

一、政策协同概说

关于政策协同的问题，国内的研究起步较晚，大致从2004年开始才陆续有相关成果出现。既有文献主要围绕如下主题展开讨论：一是围绕环境保护、电子商务、文化遗产保护、交通法制、利用外资与循环经济等事项展开政策制定协同。大多数研究者认为，政策协同契合了依法治国、全面深化改革与创新等需求，并从法制统一标准等方面提出了见解（张显春，2007；安文靖，2016；吴长军，2017）。二是京津冀、长三角、东三省等省际区域和湖北区域的政策制定协同实践。这些地方已经试行了政策协同的实践，针对共同关心的政策制定事项展开合作，取得了一定的成绩和积极效果，研究者分别从体制、机制、保障、合作、建设等内容展开讨论（周英、蒋玉良，2017；冯志广，2017；田文利，2017；杜鹃，2017）。三是国外政策协同的经验借鉴与实践启示。有的学者列举欧盟的政策制定协同经验，有的学者则提议参考美国政策制定协同经验等。（黄德林、王国飞，2010；王诚，2017）。

结合对国内论文、著作、课题的文献梳理，现有关于政策协同（创新机制）的研究成果主要呈现出两类问题。一是理论实践的断裂割裂性。或许由于政策制定的专业性和技术性，关于政策制定包括政策制定协同在内的理论与实践还处于“两张皮”的现象。针对政策制定协同，还存在着会议程序、组织架构、运行机理、矛盾调处等方面的困境，亟须理论对实践的指导以及实践对理论的指引。二是经验借鉴的水土不服性。多数学者关注的是国家与国家之间、省与省之间的政策制定协同，而较少关注市（州）与市（州）之间的政策制定协同。同时，国外的政策制定体制不同于我国的政策制定体制，导致同一称谓的事务嫁接、移植与借鉴存在着一定程度的不适应性。

二、成渝一体化政策协同的战略意义

首先，高度契合中央成渝城市群建设的要求和成渝两地的发展需求。2019年6月6日，四川省委书记彭清华在四川省委第十一届委员会第五次全体会议上指出要“推动区域协同发展”。之前，时任省委书记王东明在四川省第十一次党代会上的报告中亦提出：“强化首位城市带头带动引领示范辐射作用，支持成都市建设全面体现新发展理念的国家中心城市，以全面创新改革试验为契机，统筹推进‘成德绵’创新带建设和攀西协同发展;以建设天府新区、天府国际机场和国际空港新城为纽带，带动成眉、成资、成遂协同发展。”2019年7月19日召开的成都市委十三届五次全会决议要求“助推‘一干多支、五区协同’加快成形成势，加快推进区域差异协同发展”。早先，成都市委十三届二次全会上亦强调“要聚焦提升国际分工协作和区域协同发展能力……加快成都平原经济区一体化进程。”这些要求和精神都以成都市为中心,围绕成都市与四川省其他相关成渝市州针对共同关心的事项建立政策协同与合作的必要性。

其次，积极探索跨成渝政策协同与合作的创新实践。针对跨成渝市州的政策建议项目，各有关提案单位与个人均表示，跨成渝市州事项单单靠一市、一州是难以胜任治理工作的，认为由省上统一政策为宜且此类项目也属于省上的政策权限，以切实实现城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护的区域协同。

然而，较好的方案可以考虑由成都市在内的相关成渝市州通过政策协同的方式自行制定出台政策，而非省上统一为几个成渝市州制定数部内容大致相同的城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护政策。这样既不占用省上政策规划项目的数量总额，而且各相关成渝市州对协同政策项目明显要比省上更熟悉具体情况与问题所在，由其自主制定更具有针对性。由成都市和各相关成渝市州制定协同政策，明显具有一定的优势和价值。

最后，有效提供成都市首位城市定位的创新工具支撑。截至目前，尚不存在成渝政策协同的实践，这就为成都市将政策协同作为支撑成都市首位城市定位的创新工具提供了平台与空间。成都平原经济区（包括成都、德阳、绵阳、眉山、资阳5市）所涵盖的成渝市州具有较强的趋同性，完全可以在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面进行政策协同尝试。成渝市州政策协同并不违反我国《宪法》和《政策法》所确立的政策体制，不妨做出大胆的尝试与创新，既能节约省上的政策资源，又能够较为便利地解决成渝市州亟待解决的跨界事项，最为关键的是能够有效支撑成都市作为首位城市的定位。

三、成渝一体化政策协同创新的路径探讨

成渝一体化政策协同创新的落脚点在于其方式方法，既然成都市目前尚未与其他市（州）展开政策协同，那么不妨可以考虑这种创新机制在未来的适用。可考虑通过联合工作组或者成立联席会议的平台充分沟通，统一政策时间表、协商政策草案、商定政策内容，并最终形成协同政策文本，分别提交各地审议、批准，分别出台规范性文件或地方政府规章。既不会突破现行政策体制框架，也降低了政策成本，是较为实用的合作方式。问题在于政策协同的工作机制和程序设计值得进一步研究。

当前，具体方式方法中最为关键的问题是成渝一体化政策协同创新机制的建立路径。根据构想并借鉴国内外政策协同的经验，在具体做法上，根据协商和合作的深入程度，至少可以探索建立成渝市州政策协同机制的三条路径，供成都市在政策实践中选择使用：一是紧密型政策协同机制；二是半紧密型政策协同机制；三是松散型政策协同机制。但还涉及成立联合工作组或者成立联席会议的启动条件与工作方案、联合政策规划或政策计划的制定与征求相关成渝市州意见、会议纪要的行动指引和遵守、政策合作中在协商政策草案环节中协商程序建构、政策协同中的民众参与、政策协同的监督等具体实务操作问题，需要予以进一步的研究明确。

随着经济社会的发展，成渝市州的区域协同化越加明显。我省出现了四大城市群与五大经济区多点多极支撑发展，形成了成都平原经济区（包括成都、德阳、绵阳、眉山、资阳5市）、川东北经济区（包括南充、遂宁、达州、广安、巴中、广元6市）、川南经济区（包括宜宾、自贡、泸州、内江、乐山5市）、攀西经济区（包括攀枝花市、凉山州、雅安市3个成渝市州）和川西北生态经济区（包括甘孜、阿坝2个州）。四大城市群与五大经济区所涵盖的成渝市州具有较强的趋同性，完全可以在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面进行政策协同。

行政区划无法阻碍群众共同关心事项的趋同性，这就要求治理由以往的“单兵作战式”政策向“单兵作战式”加“抱团合作式”政策转变。成都市政策协同机制并不违反我国《宪法》和《政策法》所确立的政策体制，不妨进行大胆的尝试与创新，既能节约省上的政策资源，又能够较为便利地解决成渝市州亟待解决的跨界事项。在具体做法上，根据协商和合作的深入程度，至少可以探索建立成渝市州政策协同机制的三条路径，供成都市在政策协同实践中选择使用。

一是紧密型政策协同机制。由相关成渝市州成立联合工作组，针对共同关心的事项展开常态化与制度化的政策合作。紧密型政策协同机制要求高度的政策趋同性。不仅要求政策信息共享的合作，而且制定政策规划或政策计划时会征求成渝市州的意见，纳入相关成渝市州的政策共同规划或政策共同计划中。在政策制定过程中，联合工作组通过定期或不定期的沟通协商，开展联合调研、联合研讨、联合修改等，实现政策内容的趋同。最为关键的是对许可的条件和处罚的幅度以沟通的方式趋同，既可以避免同种情况不同处理的尴尬，又能够预防危害程度和不同质疑声音的产生，还能最大限度地减少制度竞争带来的投机行为。

二是半紧密型政策协同机制。相关成渝市州根据实际，或者成立联合工作组或者成立联席会议，针对共同关心的事项由某一成渝市州牵头组织起草政策，其余成渝市州予以配合。半紧密型政策协同机制的趋同性弱于紧密型政策协同机制，强于松散型政策协同机制。半紧密型政策协同机制较为适合于针对特定跨界事项，某一成渝市州亟待解决而其他成渝市州未必亟须解决的情况。如果相关成渝市州经过协商达成的共识程度比较高，不妨成立联合工作组开展政策协同工作；如果相关成渝市州经过协商达成的共识程度一般或经由省上的协助协调，不妨成立联席会议开展政策协同工作。

三是松散型政策协同机制。由相关成渝市州成立联席会议，针对共同关心的事项分别展开成效共享的独立政策。松散型政策协同机制的关键在于政策目的和政策精神的趋同。联席会议这一沟通交流平台的紧密程度明显低于联合工作组，仅仅是为了某项共同的特定政策所临时搭建的会议平台。松散型政策协同机制通过会议方式展开具体工作。在联席会议上，互通政策信息的有无，相互讨论政策规划和政策计划的衔接，交流各成渝市州的做法，学习借鉴各成渝市州的有效作法并进行沟通协调，针对政策疑难事项进行专题研讨。在松散型政策协同机制中，会议纪要是重要的政策背景资料与工作指南，相关成渝市州在政策合作中需要以会议纪要作为行动指引。

无论是紧密型政策协同机制，还是半紧密型政策协同机制，抑或者是松散型政策协同机制，都离不开在党委领导、人大主导的体制框架内运行，都离不开省人大法制委和省人大常委会法工委的监督、指导与帮助。由此，确保相关成渝市州政策协同工作展开的合法性、合理性与有效性。