高职院校构建预算绩效体系的难点及对策建议

文/王琴香（重庆资源与环境保护职业学院）

《国家职业教育实施方案》对高职院校教育建设提出新要求，指明新方向。但从目前来看，我国现阶段的职业教育仍存有较大的进步空间，其无论是在体系建设、办学条件，还是政策配套与实训基地等方面均有不足。近年来，国家加大对高职院校的教育投入，而如何科学合理、恰如其分地高效利用这笔财政资金，推进高职院校的内涵建设与高质量发展成为社会公众关注的热点问题。为了迎合国家政策要求、推进校园建设与打造公众口碑等多方面的诉求，各大高职院校纷纷开展以预算绩效管理为关键点和突破口的财务职能拓维，借此推动财政资金的聚力增效和高职院校办学条件和办学质量等方面的水平提升。

一、高职院校构建预算绩效体系的现实意义

高职院校的预算绩效体系建设中，始终秉承具体化（Specific）、可 衡 量（Measurable）、可 操 作（Attainable）、相关性（Relevant）与时效性（Time﹣efficient）的显著特征，并以SMART为根本原则，向预算编制、管控及调整等过程要绩效、向工作评价要结果、向工作执行要时效，进而客观评价高职院校预算绩效目标的实现程度。以战略为导向，兼顾长远发展与眼前利益；以整体优化为着眼点，构建评价指标体系间既各有侧重又紧密联系的发散思维，同时兼顾动态完善原则，对指标、权重和标准随着大环境和客观实际变化而不断修订，最终建成战略目标到绩效指标设定、分解，并付诸行动计划，实现资源合理配置的绩效考核统一思路，持续对高职院校发展建设赋能。

同时近些年，我国财政体制改革进程愈加深入，科学标准且规范透明的预算制度成为财政体制改革的现实需求，而加强绩效管理，方能检验财政资金全面预算管理的实施与应用成效，所以，加强预算绩效管理是优化财政资源配置、进一步提升公共服务质量的根本要义。另外，财政资源对高职院校的投入比例逐年递增，以解决高职院校建设和发展经费不足的问题，因此，针对于专项财政资金的精细化使用考核评价尤为重要。在经费投入有限的情况下, 没有建成预算绩效评价制度, 导致各项经费使用缺乏指引, 资源不能有效配置，投入产出分析观尚未建成，都将制约职业教育的纵深发展。由此可见，建立科学而完整的预算绩效评价体系，着力提升高职院校财务管理水平，才能切实保障高职院校的治理能力和高水平发展。

二、高职院校构建预算绩效体系的难点

在高职院校全面预算管理绩效体系构建中，要想使绩效评价全面发力，便少不了评价原则的确定与构建思路的推敲。尤其是方案设计中的评价工具的选取和评价指标的设定，需参照相关依据、遵循全面原则，对各项指标建设进行整体统筹；同时围绕总体目标对绩效评价指标的层级和具体内容进行合理设定，以支撑高职院校全面预算管理绩效评价的优化升级。高职院校全面预算管理要以国内相关政策法规为参考依据，通过评价指标设定来约束预算管理工作的践行，以保持其合法合规的运行轨迹。同时，绩效评价指标的构建更是一项专业且极富技术性的工作，需遵循科学、整体、可行、动态的原则不断调整与完善。但从目前实情来看，高职院校全面预算管理绩效评价体系构建却存在如下问题：

（一）缺乏绩效意识，执行效力不足

绩效评价固然与财务领域关系密切，但部分高职院校片面认为预算管理工作与绩效评价等职能仅是财务部门的本职工作，与其他各部门均无关联，这种思想的理由也极其“充分”：主要还是由于目前的高职院校财务部门在开展预算编制过程中相关执行部门并未积极参与；同时多数部门认为对于预算的事中执行及事后评价，仅需参与打分，不需为结果负责，故各项工作均流于形式。另外，部分高职院校的各部门虽积极参与到预算申请与编制中，但独立为战，仅考虑短期规划，“重投入、轻管理”与“重支出、轻绩效”的现象时常发生。项目申报准备仓促，调研工作不充分，预算执行偏慢、资金管理不严、绩效水平不高、与长期发展脱节等问题均会使预算管理与绩效评价工作双向执行不足。加之，部分二级部门负责人缺乏财务管理意识，单纯将预算管理工作等同于预算编制而不注重后期监督；另外，预算执行中普遍存在“前松后紧”，上半年资金迟迟不动，下半年突击花钱的部门不计其数，这些都给全面预算管理的绩效评价造成一定阻力。

（二）管理方法缺失，资源配置率低

从现阶段的国家政策方针来看，全面预算的管理思维与零基预算的编制方法正被大力推崇。但实际预算编制中，还频繁看到“增量预算编制方法”的身影，这种方式的不合理之处在于编制的基础是以“假定上一财年的支出全部合理”与“上下年度的业务规模和项目几近相同”为原则，这样不仅会忽视高职院校的整体利益，还会导致资源配置率低的客观问题发生。预算执行中，绩效评价过于强调执行进度和期末完成情况，重形式而忽略效果，同时绩效管理覆盖面不全，未囊括所有财政资金，特别是资金低效、闲置沉淀等问题突出，终难做到对高职院校资产的保值增值管理。

（三）指标设置简单，架构体系不全

高职院校全面预算管理的绩效评价指标设定存在主观性较强、人为干扰难以规避、覆盖范围小、设置较为简单等情形。如多数绩效评价指标的设定仅考虑产出、效益等财务指标，而二级指标的分解更侧重于成本、数量、质量等简要视域，这样会在指标层面忽略社会与生态效益、服务对象满意度等方面。同时，财务指标为主，也就相当于对业务实际情况的考量有所偏颇，因此，指标架构体系不够全面。另外，指标的定性与定量考核、事中与事后评价应共同作业，而任何的轻视都会使指标的设立陷入不同程度的风险中，进而在对高职院校全面预算管理中略显缺位，从而失去对预算管理的有效监控意义。

（四）监督力度不足，反馈应用不佳

从绩效评价实际工作反馈结果来看，其评价结果并未得到有效监审，因而结果往往流于形式，及时反馈效率不高。而对于绩效评价中发现的预算管控不力问题，由于反馈不到位而得不到整改或修正的情况确有存在。同时大多数评价结果均趋于闲置状态，这对于预算的管控与修订而言毫无意义，长此以往，会给其他部门传递出错误的信号，误认为该项制度的施行仅是配合政策宣导和趋势发展，于高职院校而言助益不多。所以，如此循环往复会更加削弱绩效评价的存在意义，进而追溯到预算工作，也就失去了动态监管的执行效力。

三、高职院校全面预算管理绩效评价体系构建的优化举措

从上面分析可以看出，高职院校虽对全面预算管理绩效评价体系重视，并采取了措施来加强管理，但是在实际执行过程中，还是存在监督不力、指标设置简单等问题，影响了高职院校的经营管理效率。因此，高职院校必须针对性采取措施来加强管理，构建科学有效的预算体系，实现自身的发展，具体来说有以下几个举措：

（一）统筹全局，做好绩效设计

全面预算管理以战略规划为导向，涵盖预算申请、分配、执行、分析与反馈全过程，是集综合性、系统性与全局性于一体的管理活动，因此，对于高职院校事业发展而言十分重要。而对于预算监管环节和绩效管理意识的持续建设，应坚持全局统筹并做好顶层设计，全员参与、全程关注、多维管控，以高职院校预算管理各个环节为评价主体，与教学、科研、人事等各管理体系相对接，以全面宣贯指导方针为指引，将各业务部门管理工作相融合，形成相互监督与相互制衡之势，实现业财融合，经济、社会、生态等多维视域同步共进发展局面，促进部门通力协作，促使各项工作任务稳妥开展。

（二）内外共进，健全组织结构

高职院校预算管理工作的保驾护航需要绩效评价体系持续助力，然而事项的推进还需健全的组织机构加以维系，而不能单靠财务部门单独完成。对内可组织高职院校会议，构建一支由不同职能部门组建的高职院校全面预算绩效评价管理委员会。并设立领导小组对绩效评价统筹兼顾，从领导层以身作则，带头认真履行，方能从上层架构中提供支撑力。对外可聘请校外经验丰富的专家或者第三方事务所等机构开展独立绩效评价工作，为现阶段的高职院校预算管理及绩效评价提供服务，共同帮助高职院校财管工作的提档升级。

（三）业财融合，细化评价指标

古往今来，高职院校的办学宗旨主要还是围绕人才培养、科学研究与社会服务，所以，预算工作的开展需与高职院校办学宗旨紧密结合，而绩效管理则更要与学校的长短期规划相联系。本文在第一部分的指标构建中，已简要从业务视角列举出几项关键指标，对绩效评价指标的选定提供一些思路与指引。除此之外，加大前期调研，深入了解二级学院真实需求，根据高职院校项目特点，增加个性评价指标，同时注重财务与非财务、短期与长期、定性与定量等各类指标相结合，并对指标选择、权重设计继续加以细化完善，以人才培养为本，以内涵建设为纲，将人才培养、科学研究与财务效益效率三方综合运筹，以此构建高职院校全面预算管理绩效评价的优化体系。具体而言，高职院校全面预算管理绩效评价体系的指标设定大体分为两个层面：一是高层评价指标的设定；二是高层指标的拆解，即二级绩效评价指标的科学确定。首先，高职院校制定了整体的战略发展目标，而预算管理便围绕整体战略细化分期，所以预算管理工作是保障整体战略实行的关键工具。围绕总体目标的预算工作，其落地实施需着眼业务、财务实际并关注社会绩效，才能从这三个方面分项落实。所以，与之适配的绩效评价指标也应以业务、财务与社会三方内容为底层思路，并对其赋予权重设定，进而综合评价预算的执行效力。业务指标是基本支撑，实践中可将其权重设置为60%左右；财务情况也是重要反映，因此可浮动在20%～30%的范围；而高职院校的社会绩效相较于其他行业更为重要，其主要体现在对社会科学文化、人才建设等方面的支撑力，所以对社会绩效也要赋予一定权重，但毕竟预算工作还是以业财考核为主，所以社会绩效的指标权重不宜过高，在10%左右即可。

（四）内控内审，强化结果应用

绩效评价结果应备受政府与高职院校重视，对内全员宣贯，对外信息公开，以此强化内源动力与外部监督。同时，对高职院校预算工作建立内控内审机制，并在绩效体系构建中，完善绩效考评和个人业绩与政绩的机制对接，使全员真正发挥主观能动力，将绩效评价与资源配置和使用效率等职能充分融合，并将绩效评价结果作为高职院校日后预算工作优化升级的指导与借鉴方向；通过绩效目标设定、跟踪运行、考核评价与反馈落实等操作细节，形成高职院校经营管理中的事前、事中、事后全流程绩效管理，促进高职院校预算编制的科学、规范升级。

四、结语

以战略目标为导向、预算编制与执行为主线、绩效评价管理为核心，进行高职院校的预算绩效管理体系建设，可以从本质上解决高职院校预算管理现存问题，缓解发展中的经费需求与有限资源供给矛盾，以最大限度提高办学质量与效益，促进高职院校预算绩效管理的全覆盖和财务管理职能的职能升级。