城镇既有房屋用途变更规划管理浅析

关永朋

（合肥工业大学设计院（集团）有限公司，安徽 合肥 230000）

引言

房屋用途变更规划较为复杂，不仅需要工作人员确立房屋的使用计划，还需要在现有的基础上的落实关联性法律法规，以期在相关部门批准、变更规划控制的过程中确定使用期限及变更期限。因此，在城镇既有房屋变更过程中，工作人员应当做好社会资源、房屋资源的统筹管理，在补充法律法规的基础上确定详实的解决方案及应对方案，这对于提高政策推行、规划质量是有利的。

一、城镇既有房屋用途变更概述

房屋用途从概念上来讲，即是指对房屋的具体使用性质与使用目的的描述。房屋用途一般在建筑项目办理相关手续时就已经确定，在房屋的各种属性中具有不可或缺的重要性，也是屋主登记不动产时主要的登记内容，是决定房产价值的重要参考标准。

城镇既有房屋变更可具体分为临时、永久变更两种，其中临时变更的土地所有权并不转让，即土地本身基本性质不发生变化，仅要求所有人变更不动产权证中项目的规划以及房屋的使用方向，在革新附属图例的过程中修改房屋的用途及计划要点；永久变更需要房屋所有人依据相关法律转让、修改现有的土地性质及转让条件，但需部分保留原有房屋的用地面积[1]。

转让方向主要可分为以下几类：第一，传统民用住宅变更商业用房，此类商业用房多为临街区域，可将房屋更变为商铺、电竞酒店以及服务性的用房。第二，将住宅用房变更为教育场地，包括于托管班、带有资质的幼儿园等。第三，将老旧的工厂变更为带有营利性质的餐饮娱乐场所，如农家乐、水上乐园等。第四，将商铺更变为娱乐场所，也是城镇既有房屋的变更的管理重点。

二、城镇既有房屋用途变更规划管理的困境

（一）城镇环境复杂

在房屋用途变更过程中，需要工作人员第一时间解决并协调邻居之间的关系，一旦处理不合理，可能会激发各类社会潜在矛盾。第一，当民用住宅变更为办公区域、酒店宾馆、餐厅等带有营利性质的商铺时，商铺经营期间势必会带来一定噪声、气体污染、光污染及水体污染，这些污染对人们的生活有着一定影响。第二，非营利转营利性质的变更运营期间，市政管理人员需要对商铺的用水、用电、垃圾处理费用及物业服务支出进行一定调整，尤其是“网红店”可能会导致局部地区出现交通拥堵现象，很容易限制居民的正常出行。第三，住宅区域变更需增加各类社区资源、服务资源的使用，特别是会对当地物业、公共服务设施管理提供一定压力，会影响房屋变更管理的有效性。

（二）部分审批模式不合理

在既有房屋审批程序确定过程中，工作人员应当总结不同项目的审批重点及难点，若部分项目的实践难度较大且项目的审批、管控不科学，会导致后期变更决策确定方面的问题。另外，在市场资源协调期间，相关部门应当协调市场、政府以及居民三者的关系，分析影响市场利益的要点，落实最优收益的控制模式及控制思路，可在提高审批合理性、审批步骤质量的过程中提高经营效益[2]。

（三）自发性强，随意性大

这一问题更多出现在房屋用途临时变更的情况下。在实际情况中，部分房屋用途的临时变更，主要是由于企业或个人受到经济利益的驱使，采取的自发变更行为，对城市整体发展规划管理的考虑较为欠缺，因此导致房屋用途变更呈现自发性强、随意性大的特点。同时，在这种情况下，房屋在后续用途改变后，受到外部环境影响也更大，很容易在短时间内出现易主的情况。

（四）土地收益金流失，市政经营受损

土地收益金是指房屋用途在变更完毕后，因需要占用更多的公用资源，而向房屋用途变更申请者征收的一系列款项。征收土地收益金，是对城市以及相关权利人合法权益的补偿行为。在实际情况中，房屋用途的临时变更一般能够收获更多的土地收益金，这主要是政府持续的市政公用事业投入所带来的。因此，就市政经营的角度而言，相关工作者应当从该地段的市政投入情况出发，参考城市的具体地价，加强对土地收益金征收的相关流程、标准的明确。但此处征收的土地收益金，与收取的划拨土地年租金还是存在一定的区别。

三、城市既有房屋用途变更规划管理的动因

目前我国城镇既有房屋变更，主要集中在城镇中人口密度较高、区位条件、交通条件较好且相关配套服务缺乏完善的地段，以老城区最为常见。通常情况下，城镇既有房屋用途变更的动因如下：

（一）经济驱动

在城镇经营土地使用、管理过程中，工作人员应当区分营利及非营利土地造价、使用方面的区分与协调，原因是不同性质土地的投入、建设周期是不一样的，故结合当地经济驱动管控方案确立房屋的用途、建设周期等因素，能为房屋的使用提供更多的收益。

（二）市场经营

城镇的快速发展需要不断完善现有的公共服务及配套管理模式，尤其是要强化对智能化技术、公共服务设施的投入、使用方案，积极协调房屋的使用用途及经营方向，可让房屋用途变更快速符合社会、市场的需求。

（三）法律制度

就我国目前对城镇既有房屋用途变更方面的立法现状而言，这些法律制度主要集中在《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《物业管理条例》《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》等法律法规文件中。这些法律法规主要规定了对土地与房屋用途应当依据规划变更、不应擅自变更，以及强调了房屋用途变更不得与相关权利人的权益相违背，应当在相关部门审核通过的情况下完成。相关工作者应当进一步完善现有的法律法规体系，尤其是要强化对房屋权属、房屋使用、建设活动特点的区分及管理，相关从业人员应当进一步明确变更流程及变更方案，着重分析变更前后经营性质的变化。同时，为了实践“可持续发展”的理念，工作人员应当探讨如何正确、合理、科学的应用原有房屋，在不改变房屋占地面积的过程中进行设计规划，避免盲目拆除的情况出现。

四、提升城镇既有房屋用途变更规划管理有效性的措施

（一）核查变更申请对象

工作人员应当结合现有的法律严格核查既有房屋的用途及使用年限，若使用年限超过5 年时，才可对现有的房屋用途进行变更。另外，新建的房屋不可进行变更管理（特殊用房除外），故需要重视城镇功能、公共服务配套设施的建立与管理，待核查完毕后可要求工作人员进行变更管理。同时，申请人应当确认为不动产权证上权属人的实际情况，利用既定的标识方式进行签字确认。通过探讨变更模式、变更方法及权属人的实际情况，可为后期申请管理提供理论支持。

（二）正确填写申请报表

申报材料完善过程中，应当确保申请流程的合法性，具体应要求工作人员分析申请书、居住场所、身份证以及房屋的使用权证等内容，要求第三方管理机构核查相关质量检测报告、鉴定资质及项目编制，得到完善的审核文件及图纸细节[3]。通过汇总各部门、共有产权人的相关建议，依据书面的经营、投入、使用要求确立详实的书面建议标准，待所有权属人明确利害关系并签字同意后，才可进行权属变更及相关技术投入。

（三）建立健全规范标准

工作人员应当明确对不同标准的房屋用途变更审批程序的优先级，例如，对于房屋用途临时变更，会影响近期城市建设规划，以及城市的交通、市容、安全因素的，应当不予审批；对于能够满足老城区功能提升、新城区配套服务建设的房屋用途变更，应当优先审批；对于政府重点工程、重要的旅游、招商引资项目，符合民生要求的应当优先审批。相关规划部门应当结合申请者递交的相关材料，加强对该房屋用途变更是否符合城市的发展情况以及对周边环境的影响的论证工作，对于房屋变更用途设计方案，可征求建筑、结构领域专家的意见，最终出具合理的规划论证意见。

（四）建筑科学处理流程

建立既有房屋的使用、规划、变更要求，确立有效的城镇房屋处理体系，有利于提升变更规划的合理性。具体应结合以下要点：第一，在临时变更计划统筹期间，应当要求申请人以书面的形式写出变更计划、变更后房屋的用途、采用有效的书面承诺方案明确房屋征收后的补偿支出，以确保补偿投入符合技术规定。在此过程中，工作人员应当结合初步受理审核、城镇房屋勘察的模式分析处理情况。若公示过程中部分权属人或核查部门工作人员存在异议，可探讨申报材料中各项指标的进展，同时征询消防、监理、林业、环保部门参与至项目研讨中，确保收益、临时变更计划符合实际管理的用途，也能实践有效的管理模式。第二，永久变更审批管理期间，工作人员应当重点分析临时、永久房屋使用计划的差别，结合相关法律、建设工程许可要点收集关联性管理材料，进而提高规划的有效性。同时，应当注意永久变更规划中不可存在土地重新转让的现象，在信息化管理技术的支持下确立优质的审批模式及审批程序，避免房屋变更用途管控不科学的情况的发生，提高房屋用途变更计划的合理性。

（五）建立邻里关系处理制度

由于房屋用途变更一般会对邻里关系带来较大的影响，工作人员还应当结合实际，建立健全的邻里关系处理制度。具体如下：对于房屋用途临时变更，涉及到公众利益以及相关权利人的合法权益的，应当及时公示，全面征求相关权利人、公众的反馈，并将相关权利人以及公众的反馈，作为规划部门为房屋用途变更申请者核发变更许可的重要依据。

（六）对后续监管、保障问题的处理

房屋用途变更申请者，应当在取得房屋用途变更许可证、土地收益金缴纳凭证后再办理营业执照。工商管理部门应当仔细审核房屋用途变更申请者的申请材料，在确认不存在问题后，再核发营业执照。对于房屋用途变更后的后续监督，工商管理部门在落实年检工作的同时，还应当及时核查房屋用途变更的具体年限，对于变更不合法，或超出临时变更年限却未及时办理延期手续的，应当第一时间查处，一般来讲，临时变更房屋用途期限届满需要延续的，应在届满前60 日内向规划部门提出申请，及时办理延期手续。对于在相关规定颁布之前变更用途的房屋，还应当及时向规划部门申请，对于符合规定的应补办相关手续。同时，规划部门在发现不符合变更要求，或会对周边的环境带来较大影响的房屋，也应当第一时间调整，对于逾期调整或拒不整改的单位还应当给予处罚。

五、结束语

综上所述，为了提高城镇既有房屋用途变更实施的合理性，需要相关管理部门确立有效的管控及实践方案，总结房屋使用用途、权属人的申报材料，再结合动态化的评估测试进行分析，进而提高用途变更的有效性。