基于土地规划制度的权力结构探索

温喜棉

（绩溪县自然资源和规划局，安徽 绩溪 245300）

前言

土地规划是一种较为宏观的土地资源管理方式，在我国有着较为悠久的发展历史，我国一直以来也十分重视土地规划工作，在法律层面，我国早在《土地管理法》中就对规划一词做出多次解释，并专门设置章节用于讲述“土地利用总体规划”。而本文则基于现有土地规划法律法规，并结合我国已有的政策文件，对土地规划制定权展开研究。

一、土地规划制定权设置模式及其制度假设

（一）制定权设置模式

事实上，对于土地规划问题，《土地管理法》曾指出，作为地方政府部门，应当结合实际发展情况，及时采取相应措施，切实应对土地资源问题，有效保护我国国土资源，避免出现非法占用土地的情况。这也就从法律层面上将土地资源保护主体设置为“各级人民政府”。但是需要注意的是，后续条款并没有对土地规划主体、参与主体进行严格的法律限制。

政府主导的土地规划权，直接淡化了人大在土地规划中的角色。而在《土地管理法》25 条也对各级人民政府实际工作情况做出规定，为了强化工作效能，促使各项工作都能够落到实处，各级人民政府应当将土地规划直接列入工作计划中，并将工作执行情况直接报告给同级人民代表大会。需要注意的是，这是在《土地管理法》中首次且唯一一次出现了“人民代表大会”，而此处所指的是人民代表大会也并不是用于代表全国人民代表大会，内容单单用于所指省、自治区、直辖市的人民代表大会[1]。

对于法律责任，《土地管理法》则分别于73、76、78 条中进行专门论述，并在具体条款中列出违反土地利用规划的法律责任、并未按照土地利用规划从事者要求的法律责任。但是内容中对于整个土地规划工作的主导者、制定者，也就是政府的法律责任，并未明确指出。

对于土地规划的批准权，在《土地管理法》中则是这样做出规定：如果下级想要应用土地总体规划，则需要按照上一级土地规划内容展开具体的编制工作，而整个土地规划工作不仅需要参照上一级要求，而且还需要经过多级部门审核批准，其中主要包括国务院、省级人民政府。采用以上的权利配置方式，促使省人大本身的措施采取难以发挥实效性，对于土地规划执行效果也难以形成有效影响。

（二）制定权运作结构

有关土地规划权利分配，在《土地管理法》中将其构建成一种较为封闭化的、孤立性的权利体系结构。《土地管理法》第3 条曾做出规定：对于土地资源的规划和利用，需要将其交由各级人民政府来执行。这也在法律层面表明，所谓的土地规划权，本质上由政府所有。而在《土地管理法》18 条、21 条，又反复指出，具体的土地利用总体规划细则，不仅需要遵循上级土地利用规划编制，而且还需要采用分级审批的方式，促使整个土地资源的规划和利用变成了一个闭环工作，总体工作更加封闭[2]。

事实上，基于《土地管理法》，结合当前我国国民经济发展状况、土地利用总体规划以及政府部门出台的各种政策文件，土地利用年度计划本身是一种更具实际性和实用性的规划方案。尽管土地利用规划往往需要经过多级审核，但是土地利用年度计划、土地利用总体规划，二者无论是在审批程序，还是在审批力度上始终保持一致，当审批请求下达后，则需要严格按照规定执行各项工作，确保各项工作都能够落实到位，而这也在一定程度上提升了计划落实力度，促使各项工作都能够更好地规划执行。

具体来讲，我国的土地资源权力体系具体表现如下，第一，我国所有的土地资源均为政府部门管辖范围，需要将其交由政府部门进行规划设计。第二，如果想要展开下级的土地总体规划，各项工作也不能随意展开，而需要经过上级批准、按照上级要求，从而落实各项工作细则。第三，当拟定土地资源的年度土地计划时，也不可随意展开规划和制定，不仅需要经过上级批准，而且还需要按照土地资源总体规划展开具体工作。我国现有的制定权运作模式当前还有很大的进步发展空间，如果能够在各级政府部门的严格规范下执行，确保土地总体规划自身的科学性与合理性，便能够切实避免出现土地资源浪费的问题。

上述权力体系设置如果能够严格执行，能够起到良好的应用效果。但是，上述的假设条件过多，在实际工作中，也很难各方面都能够达成理想状态，很容易促使现实工作情况出现偏差，在此情况下，则需要进一步加强管控，从制度层面着手，寻求其他主体的协助。2008 年后，我国相继于《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020 年）》《土地利用总体规划编制审查办法》中对土地规划参与主体进行明确规定，从而以制度辅助，更好地满足土地资源规划的现实发展需要[3]。

二、权力失衡结构

（一）缺乏政府责任设置

现阶段，对于土地资源规划的责任设置，还缺乏相应文件做出明确规定。正如上文所言，土地规划是否能够落实到位与政府实际工作职权脱不开关系，在《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020 年）》等多个文件中也只是明确指出政府对于土地规划的权力范围，对于工作人员的执行责任问题却并未做出明确规定。在行政系统中，行政监察往往用于指代监察部门的监督检察活动，不仅可以对行政活动进行监察，也可以对行政行为进行监察，一旦监察过程发现被监察方出现违反行政纪律的行为，需要依法进行纪律制裁。对于土地资源管理规划，我国地方人大也从上个世纪90 年代开始，就多次制定土地监察条例。进入21 世纪，结合社会环境变化和土地资源利用状况，各个省份又先后对土地监察条例做出修改和调整，旨在让其更加适应环境变化，例如在2002 年，湖南省就对既有的土地监察条例做出二次修订。各个省份的土地监察条例大体内容保持一致，但是在具体的监察范围又有着明显差别，很多地方既没有对土地规划年度执行情况的监察，也没有对违反土地规定行为的具体责任划定，这也就使得土地规划工作难以切实发挥实效。对于责任设置，我国于2008 年发布《违反土地管理规定行为处分办法》，开始对公务人员的具体责任进行划分，并对那些违反规定，甚至造成恶劣影响的公务人员做出处分、降级、开除等行为，这也是当前阶段规定最为清晰明确的土地规划管理规章，更好地规范公务人员的个人行为。

（二）缺乏公民义务设置

对于土地规划，公民在整个活动中较多扮演着提供意见、外部监督的角色。当各级政府部门开始土地资源的规划和利用后，为了强化土地资源利用效能，促使各项工作落到实处，不仅需要政府部门的积极参与，也需要广大人民群众的参与。对于那些已经申请通过的土地利用总体规划，也需要提前进行文件公示，从而更好地接受公民监督。但是现阶段，对于公民在土地规划中的参与，还尚未制定完整的监管机制，缺乏公众提意见的平台和空间，公民话语权开始旁落。与此同时，政府权力责任和公民权利义务、权力机关制定土地规划计划和执行各项计划均开始呈现出明显的失衡状态。

（三）对司法权的屏蔽及其影响

土地规划不属于司法审查，往往会直接将其列入到行政立法和其他规范性文件行为中，本身属于一种“抽象性行政”。当土地规划出现任何纠纷，很难直接采用复议等方式进行解决，只能将希望寄托于上访、申诉等环节。而如果在土地规划执行工作中出现任何纠纷，司法部门很少会直接参与其中，帮助双方化解纠纷，促使案件处理再次回到上访、申诉环节。在上访、申诉过程中，由于这种土地纠纷本身就是一种司法难以解决的问题，很多时候实际处理效果都难以保证。以上均表明，当前土地规划纠纷尚未探寻到有效的解决渠道。

三、模式重构

为了强化人大、公民的权利行使，则可以构建形成以公民为基础、以人大为主导、政府实施的土地规划模式。事实上，当前进行土地规划，不仅是为当代人的社会生活做考虑，也是为后人的长远利益做考虑，这就需要站在人民的视角想问题，促使人民群众能够更好地发挥土地规划基础性作用，村委会、居委会都可以参与到土地规划方案制定中，并将公民方案直接提交给基层政府，基层政府继续进行上报，最终形成专属于本区域的土地规划方案。在土地规划工作中，政府主要担当执行者的角色。具体来讲，首先，由不同地区的村委会、居委会作为组织单位，组织全体居民、村民进行共同交流讨论，从而明确该区域范围内的土地利用规划方案，可以按照时间年限，将土地利用规划方案划分为5年、10年、20年，大家集思广益，提出自己的观点和意见，最终构建形成土地规划利用方案，也就是最为基础的公民方案。当公民方案整理完成后，便可以直接将其递交给基层政府。采用以上方式能够有效克服既往土地规划利用中的问题，促使土地规划更具规范性和合理性。其次，村委会、居委会提交的公民方案交由政府部门后，需要安排专门的工作人员进行方案整合和编制，从而构建形成专属于本辖区的土地规划方案，而此规划方案属于初步土地总体规划方案，而非最终形成的土地规划利用方案，又可以将其称之为基层政府方案。需要注意的是，如果基层政府方案中有对公民方案进行调整的地方，需要对公民方案提出主体进行说明，并能够将基层政府方案进行公示，再一次向辖区民众征求意见，如果有任何问题，也能够专门进行回应和解答，从而制定形成本地土地利用规划方案。再次，基层政府修订形成的本地土地利用规划方案需要先后交由本级人民代表大会、上级政府，上级政府作为整个土地规划的主体部门，开始整理和修订下级土地规划方案，从而构建形成更具针对性的初步土地规划方案。需要注意的是，初步土地规划方案不同于初步土地总体规划方案，是对既有土地规划的调整和优化，还需要将其进行社会公示，形成具体意见，并将其交予公布机关。最后，公布机关需要对下级人大常委会提交的意见进行汇总和优化，构建形成适合地方发展规律的土地规划方案，并将其交由本地人民代表大会，完成土地规划。整个土地规划制定机制需要反复进行，直到国务院构建形成具体的规划方案，进而有效推进后续各项工作的展开。需要注意的是，当人大土地规划制定形成后，政府在整个土地规划工作中，则主要担当着执行者的角色。

结论：综上所述，对基于土地规划制度的权力结构展开分析具有至关重要的意义。现如今，土地规划制度失衡问题较为明显，人大和公民难以发挥监督职能，使得土地规划开始呈现出政府主导的局面，需要及时采取相应措施，切实强化土地资源管理与规划，有效解决土地滥用问题。