当前畜禽生产中部分突出问题的思考

胡建民

（湖北省红安县农业农村局，湖北 红安 438400）

随着社会的发展，畜禽养殖从每家每户的散养逐步过渡到规模养殖，从副业逐步转变成主业，相关的法律法规逐步完善，群众对身边的环境要求不断提高，整个养殖形势从内到外发生了巨大的变化。在行业持续转型升级的过程中凸显出来的部分问题跟不上社会的快速发展和群众需求，笔者对其突出问题进行了分析，并提出了相关意见和建议，供参考。

1 当前畜禽生产中的突出问题

1.1 群众需求不断提高

对畜禽养殖的整治和相关规范跟不上群众对美好生活追求的步伐。伴随经济社会的发展，人民生活水平不断提高，开始享受生活，追求生活品质，其中包括对良好的环境品质的要求。近年来，涉及畜禽养殖污染方面的投诉逐年提高［1］。

根据红安县环保部门接到的信访投诉，经统计分析发现，群众投诉的对象基本集中于村庄及周边的养殖场，投诉内容都是气味和污水问题。造成这一问题的原因表面上是防护距离不够，其实根源是最初养殖模式转型期遗留下来的历史问题。原来每家都是散养，你没资格指责我，我也没有理由责备你，彼此相安无事。当村子中一部分人特别是大多数人开始嫌弃养殖行业的“脏、乱、臭”而放弃了养殖，过渡到只有极少数人没有其他出路而专业从事小规模养殖时，村民间冲突开始显现。对不再养殖的村民来说，自身环境权益受到了伤害，在国家及政府重视环保问题后有了反映渠道，矛盾就公开化了。

作为仍然从事养殖的少数村民的确有其苦衷：①最初从事养殖也是迫不得已，没有其他技能和出路，准入门槛低，为了养家糊口而为之。②起步之初，均没有经济实力，只能利用自身有利条件（原来老房子或村庄附近闲置处）小打小闹开始，滚动循环发展。就算具备超前的战略眼光，想远离村庄，以当时水、电、路等基础条件也是可望而不可及的事。③随着时间的推移，条件的好转，在原来基础上经年累月逐步扩大规模后，再想异地重建，已经是骑虎难下进退两难了——多年来投入那么多，拆掉吧，没有补偿或补偿过低不甘心，不拆吧，投诉不断；随着各种法律法规趋于完善，国土、林业及农业对土地管理日趋规范和严格，找块防护距离合适的地方已是越来越难。

作为基层政府和部门，早期经济不活跃，为解决农村群众的生计问题，大力培育和鼓励他们自主创业，对相对落后的丘陵山区来说，畜禽养殖几乎成了不二之选。为快速形成示范效应，基层政府的要求和部门的监管尺度是一再退让；在环保要求未作为畜禽养殖重点衡量指标的年代，人们也对只注重前端生产、不管后续产生的粪污处理及环境影响等问题早就习以为常。在追求利益最大化的观念指导下，部门和从业者都没有注重最初养殖设施和基础条件的设计和提升。等到行业趋势、政策要求发生改变后，再想进行改造和改善，付出的代价又难以承受。

总之，基层政府和部门为满足特定时期经济社会发展需要的一时权宜，致使村庄及周边的养殖场成为一个难以解决的遗留顽疾，从而导致投诉不断，行业整体形象受损。

1.2 基层畜禽养殖“疑难杂症”颇多

1.2.1 遗留问题难以解决 这里所说的遗留问题包含2个方面的内容，一是前文所述的村庄周边建场布局不合理［2］的养殖场数量庞大——量大；二是因为距离和基础条件原因，相当多的养殖场根本没有办法依法取得《动物防疫条件合格证》——无证，沦为法律层面上的“黑场”。政府和部门还要提供各种服务，身份相当尴尬。因为体量巨大，对基层政府来说，缺乏资金支持整治；对部门来说，鉴于这种历史遗留问题，在合情、合理、合法间做出选择亦是艰难，且极易引发社会矛盾；对于养殖场来说，相互间你攀我比，别人怎样我怎样，谁也不做“出头鸟”，法不责众成了他们最好的庇护伞，三方就这样“得过且过”。

1.2.2 养殖场的无序扩张 养殖场无序扩张表现在以下几个方面：一是随意新建养殖场，不履行相关报批手续；二是老的养殖场随意改建扩建；三是随意变更畜禽养殖品种和养殖模式；四是随意将养殖场整体或部分租赁转让。由于各部门监管缺失及处置不协调、法律法规的宣传普及不到位等多方面因素，从业者不知情、不履行相关义务，造成了目前养殖场想建就建、想扩就扩、想养什么就养什么等各种乱象，备案登记信息缺失或备案登记信息与现状完全不符的情况普遍存在。直接造成统计、上报数据失真和部分新建养殖场无法获得有效身份，再次沦为“黑场”的恶性循环。

1.2.3 粪污资源化利用困境 尤其近几年，随着畜禽养殖粪污资源化利用工作的不断推进，暂时性地取得了阶段性成果。规模养殖场粪污处理设施按照要求基本配套，但也仅是简单地解决了粪污的无害化处理和暂时收储问题，在最后的末端去向上仍存在难以解决的瓶颈。想要达标排放，一般养殖场难以承受运营成本过于高昂之重，实行种养结合成为粪污资源化利用最为现实和经济的解决方案。由于种养结合衔接不够紧密［3］，要想真正达到种养循环、绿色发展还任重道远。

首先，就种植业整体情况来看，现状不容乐观：种植业边缘化日益严重，行业周期长、风险大、效益差等属性致使愿意参与和从事种植业的资本及人员越来越少；大量的土地闲置，抛荒严重［4］，在山区丘陵，因为难以大面积机械化操作且人工成本逐年上升，情况尤为严重；种植业从最初的不愿种发展为不愿种和不会种的双重叠加，站在粮食安全的角度，问题已是迫在眉睫。

其次，粪肥施用没有优势，尽管国家一直大力鼓励有机肥替代化肥，但在种植业主来看化肥时效快、效果明显、干净卫生、方便操作仍然是其最大优势。使用者不会站在国家的角度和层面去考虑土地土壤改良，让他们使用畜禽粪污替代化肥缺乏吸引力。对种养结合的养殖从业者来说，其真正的重心在养殖上，种植业是现在形势所迫不得已配套而为之，加之养殖业的防疫需求，决定了他们不会投入多少精力。所以，不管从种植者还是养殖者的角度来看，资源化利用的效果都不容乐观。

再次，在养殖业和种植业间缺乏且难以自主形成良好的粪污转运体系和机制。近年来，各级各部门不断尝试推行社会化服务组织来参与粪污的转运、利用工作，但市场并没有产生良好的反馈。主要原因集中在以下3个方面：谁来运？怎么运？运哪去？目前绝大多数养殖场是自己转运利用一部分，周边少量尚在种植的农户转运利用一部分，总体来说利用量和效果并不怎么样，农户对干粪的需求较强，量少且具有很强的季节性。站在防疫要求的角度，养殖场不愿意接受到处跑的社会化服务组织或个人的粪污转运车辆靠近自己的养殖场，但要求每个养殖场自己配备专业的粪污转运车，对很多养殖场来说经济压力不小，车辆利用率不高也是一种浪费，还有具不具备驾驶资格也是个问题。粪污的转运要么管道要么车辆，各有优劣。管道运输一次性投资，后续运行成本低，但养殖场相对来说比较分散，管道转运也存在致命的制约因素——投资巨大；车辆转运灵活方便，制约因素主要是后续运营资金的保障问题。不管是养殖场还是对想从事专业粪污转运的人和组织来说，粪污转运到哪里去成为最突出的问题。如前所述，种植业边缘化、土地大量闲置抛荒，也就是根本没有粪污需求的地方。对于专业的社会化组织或个人来说，如果粪污消纳利用需求较小，车辆和人员长期闲置会导致成本过高，势必导致难以维持经营。

目前各地规模养殖比例普遍不高，还存在大量的规模以下养殖场没有纳入到粪污资源化利用的管理体系中来，如果资源化利用的转运体系和机制不尽快完善起来，同时给予养殖场粪污处理利用方面一定压力和规范，将直接导致2个后果：前期规模以上养殖场的整治前功尽弃；群众信访投诉不断增加。

1.3 部门监管有心无力

1.3.1 法律法规可操作性问题 以基层部门最为头疼的《动物防疫条件合格证》办理为例，《中华人民共和国动物防疫法》第九十八条规定：开办动物饲养场和隔离场所、动物屠宰加工场所以及动物和动物产品无害化处理场所，未取得《动物防疫条件合格证》的，由县级以上地方人民政府农业农村主管部门责令改正，处三千元以上三万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿，并处三万元以上十万元以下罚款。

在实际监管过程中，予以罚款是很容易操作，但是“责令改正”“停业整顿”的内容就难以实施到位，主要原因是：①养殖场选址缺陷致使其根本不可能取得《动物防疫条件合格证》——想办证办不了。既然办不了证，责令改正的内容是什么？“情节严重”又怎么界定？②如果停业靠农业部门一家来监管，那么大的面和量，怎么保证落实到位？养殖场已经投入了，怎么会甘心停业？③养殖场不停业的话，农业部门又无强制措施，只能依《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政强制法》进行移交。农业部门本来就弱势，强势部门根本不愿处理此等麻烦事。最终就是农业部门下的处罚成为一张废纸，一方面亵渎了法律的尊严，另一方面问题也处于长久搁置中，养殖场便伦为法律层面上的“黑场”。等到出现信访投诉等问题，“黑场”的身份便暴露了出来，基层政府责怪部门为什么不拆除，为什么还为其开具检疫证诸如此类的实际问题，让农业部门基层工作开展颇为掣肘和头痛，也饱受基层政府和其他部门诟病其监管不力。

1.3.2 基层动物防疫体系弱化严重 从县级主管部门来说，由于历史原因，以前无序进入的人员问题及负担至今还未消化，得不到足够的新鲜血液补充［5］，人员老龄化、断档、专业人员缺乏等情况相当严重；从乡镇畜牧兽医服务中心来说，因为缺少经费支持，各个乡镇基本上就中心主任“独挡全面”一肩挑。如此动物防疫体系，难以保证业务有效有序开展和推进。从整个行业来说，长期以来，农业行业地位、工资待遇与其他行业和部门难以相比，有更多选择的年青人普遍不愿进入，行业面临后继无人的局面；对已经没有选择余地、兢兢业业工作了几十年的老农业人也难以完全做到热爱工作、忠于职守、无私奉献。如此无法保证整个行业的健康持续发展。

2 意见与建议

前文所述的群众投诉、行业混乱和部门弱化三者之间，群众投诉为外在表现，根源还是行业发展不够规范、部门监管不到位所致。笔者认为要从加强组织和人才队伍及防疫体系建设入手，以规范畜禽养殖行为工作重心，群众关注的环境问题自然就能迎刃而解。现重点就规范畜禽养殖行为方面浅谈个人看法。

2.1 控源头

控源头主要指规范养殖场的建设和备案信息管理，扭转养殖场无序乱建乱养的局面，建议从以下方面着手。

2.1.1 设立从业者准入门槛 大多数人对养殖行

业缺乏系统全面的了解，以为畜禽养殖门槛低，有个畜禽能呆的“窝”就可以开始干，于是行情好时蜂拥而上，不好时又“一溃千里”，极大地影响了行业健康发展。设立准入门槛，能够一定程度制止部分一时头脑发热的投机者，留下真正的长期从业者。准入门槛包括“软件”和“硬件”两方面，①从事畜禽养殖需取得从业资格证，促使从业者对行业的法律法规、潜在风险、基本要求、个人义务等各方面有基本的了解和认识，即具备一定理论基础和思想准备，改变以前想建就建，毫无约束而造成行业大幅波动的情况，还可以对潜能事先针对性预估预判。②养殖场除防疫距离的明确要求外，对栏舍布局、设计和要求及养殖模式也需要制定比较规范的指导性最低标准，改变从业者随意搭个“棚”便可以开张的浅显认识，后续想整改和提升都好操作，也便于基层一线人员的技术指导有据可依。

2.1.2 部门监管平台一体化 按要求，畜禽养殖场建成后需取得《动物防疫条件合格证》，并备案登记取得畜禽养殖代码。然而当前基层实际情况是主动备案登记的几乎没有，这些行业早期要求对养殖场的约束性不强，不影响其产品销售，自然不能引起养殖场的足够重视。建议充分利用现代科学技术手段，把部门的多个监管平台整合成一个，且相互间形成一定的逻辑关系，倘若不如实填报各种信息会导致逻辑混乱，系统将无法正常运行。如此还能够有效规避基层人情关系造成的违规行为。

具体拿《动物防疫条件合格证》和养殖代码来说，建议与检疫开票直接挂钩，无证无代码在系统中将无法开票。好处有以下几点：①以末端销售倒逼养殖场办理和履行相关手续和义务。②改变养殖场随意变更养殖品种不报备审批的乱象。③制约老养殖场任意改扩建，改变了备案信息和防疫条件的乱象（备案信息中规模与产能关系自动生成为前提，扩规后超出产能无法开票）。④对监管部门来说可节省大量的人力、物力和财力。

2.1.3 制定规范的新建养殖场 审批流程当前，在基层没有一个明确的、规范的新建养殖场审批流程，基层政府和各部门间的要求“各自为政”，没有形成一个协调、系统、有效的办理程序，谁主导和监管流程的办理过程和结果也不知道；新进的从业者更是一头雾水，搞不清楚听谁的，索性瞎干、蛮干的事情时有发生。造成事后各方相互指责推脱，也不便于出现问题后的责任追究，于是导致大量的累积问题。建议省级人民政府出台指导性文件和意见予以改正和规范，明确各部门责任。

2.1.4 进一步完善法律法规 完善法律法规也是源头管理内容的一部分，①完善法律法规的内容，增强针对性。②完善法律法规的易操作性。建议法律法规的修改完善过程中多听听基层人员特别是一线执法人员的意见和声音；基层人员理论水平毕竟有限，上级业务部门日常工作中应多多收集基层一线人员的疑惑和典型案例，予以归纳、总结和提炼，为法律法规修改完善作储备。

2.1.5 加强执法人员培训 前文所述，基层整个体系弱化严重，目前基层执法人员普遍存在专业水平不高、执法能力较弱的情况。通过加强培训，提升其业务水平和执法能力，对整个行业保驾护航很有必要。

2.2 治存量

治存量的内容是指对现存的各种“问题养殖场”加以清理、整治和规范，包括防护距离不够的、用地不合规的、未办理相关证照和登记备案等情形。对信访投诉集中、历史遗留时间长且体量较大的村庄及周边存在严重致命防护距离缺陷、不可能整改到位、没有整改余地和价值的养殖场要严格予以清退；对用地不合规的予以处罚和整治；对证照不全、未登记备案或备案信息与现状不符的予以规范。建议如下。

2.2.1 将存量整治作为县级人民政府的中心工作和考核内容 存量整治涉及面广、工作量巨大、利益纠纷复杂，没有政府主导，基层业务部门难以完成；不自上而下地将存量整治作为县级人民政府的中心工作，则如此费时费力、一时难见政绩的“麻烦事”根本上不了县级人民政府中心工作的议事日程。

2.2.2 上级政府和业务部门予以政策和资金支持 对于基层来说，存量治理难以着手，亟需上级政府和业务部门给予政策性指引及资金支持，基层也好做到有据可依，避免各地为完成任务“各显神通”，特别是借机一刀切或扩大化。

2.3 强利用

强利用的目标就是有效解决养殖场粪污的去向问题。畜禽粪污资源化利用，业务部门已经推行几年了，目前停留在养殖场的自觉自发层面，缺乏有效抓手，效果也难以保证。建议如下。

2.3.1 振兴种植业，为畜禽粪污去向奠定坚实基础 现在田地都在村民手中，小规模种植经济效益不佳，一方面抛荒严重，另一方面部分村民自以为田地为其私人所有而为所欲为，非粮化严重，其他村民也不便举报，村委缺少抓手，各种隐性浪费严重。在机械化程度不高、人员不好就业的年代，将耕地分予村民个人有利于调动其种粮积极性，提升粮食产量。时过境迁，现在田地闲置于村民手中极大地制约了土地流转，也不利于机械化耕作的推广。可考虑将耕地重新收归集体所有，便于大面积流转，同时压实村委责任，激发社会资本规模化、机械化种植的潜能和活力，更好地配合国家粮食安全战略，也能有效解决粪污去向问题。

2.3.2 建立粪污利用体系和机制 在粪污消纳去向问题解决了之后，辅助粪污的转运体系和机制建立完善，才真正能够形成一个良好的闭环运行系统。目前推行的培育社会化服务组织，受需求小、前期投资大、后续运行成本高、各方关系难于协调等各种因素制约，社会资本意愿不强、效果不明显。建议县、乡、村三级行政主导，建立健全延伸至村级的粪污转运体系和机制，在能够连片耕作的地方建设粪污储存、利用设施，即解决粪污到田间地头“最后一公里”问题，粪污利用不出所在村，就地消纳利用，转运路途短、方便疫情防控，也能从侧面压实乡、村两级对畜禽养殖的重视和规范，不能放任畜禽养殖盲目发展、过量发展。

2.3.3 对养殖场预先征收排污税 长期以来，养殖场形成了片面注重前端生产、对产生的粪污放任不管的惯性思维；作为监管部门受人力、物力、财力限制，日常巡查不能保证高频率。以对养殖场预先征收排污税为手段，增加有效抓手来使养殖场变被动应付为主动配合，排污税预先征收，以消纳记录台账和养殖规模信息核实利用率，给予相应比例退还，不达标准和要求的进一步处罚；同时将粪污利用的结果、信访投诉情况与个人征信系统挂钩，全方位压实养殖场的主体责任。

3 小结

综上，畜禽养殖业在新的发展阶段，仅仅依靠市场的被动调节远远不够，需各级政府和部门审时度势，积极主动地采取新的政策、措施和办法来快速适应时代要求，才能保证行业健康发展，满足广大人民群众对美好生活的环境需求和畜产品稳定供给。