基于社会资本方视角的乡镇污水处理项目全过程风险防控的研究

严 森

（湖南轨道产业投资有限公司，湖南 长沙 410000）

加强乡镇污水处理设施建设是贯彻落实习近平生态文明思想、打好污染防治攻坚战的重要举措。根据《水污染防治行动计划》要求，到2020年，全国所有县城和重点镇应具备污水收集处理能力。近年来，全国各地乡镇污水处理项目密集落地，建设运营过程存在诸多风险点及重难点阻碍项目实施。社会资本方作为项目公司控股股东，科学管理、精心施工、专业运营是确保项目顺利实施的前提。本研究探讨基于社会资本方视角的乡镇污水处理项目全过程风险防控。

1 乡镇污水项目全过程风险点及重难点

乡镇污水项目全过程可分为项目前期、建设期、运营期三个阶段，各阶段的风险点及重难点归纳如下：

1.1 项目前期

1.1.1 手续获得的风险

乡镇污水项目涉及点多面广，前期手续如规划、用地、施工许可等办理时间较长，影响项目合法性、建设进度以及后续融资。

1.1.2 决策风险

通常由政府方组织编制可研和污水处理规划，许多项目决策时存在着设计处理量严重偏大等问题，导致项目超规模建设，既增加了项目投资和财政负担，也不利于项目的正常运营。

1.1.3 沟通、组织、协调风险

乡镇污水项目协调难度大，涉及到政府不同职能部门和诸多乡镇，尤其是管网施工阻工问题时有发生，单靠项目公司或施工方力量无法及时解决。

1.1.4 政策变化的风险

项目建设运营过程中，可能存在因政策变化导致前期费用超概、出水水质标准提高等政策风险，将导致项目实施发生重大调整。

1.1.5 存量项目移交的风险

部分项目采用新建与存量项目打包实施，存量项目工程质量、工艺可行性、设备完好性、运营状况等直接影响运营成本。

1.2 建设期

1.2.1 设计风险

地勘测量是否详尽、工艺方案和设备选型是否合理是乡镇污水项目设计的重点，未进行地勘可能发生地质条件偏差进而导致项目总投严重超估，工艺和设备选择则关乎运营成本高低和是否能达标排放。

1.2.2 安全与质量风险

安全生产是项目管理重中之重，工程质量则直接影响运营期维护费用。

1.2.3 进度风险

乡镇污水受手续办理、资金到位等因素影响，进度难以控制，直接影响建设工期考核目标。

1.2.4 投资与计量风险项目可研估算漏项或前期费用等估计不足，可能导致投资超估。隐蔽工程监管不到位将导致难以计量。

1.2.5 融资风险

乡镇污水项目主要由社会资本方负责融资，主要面临融资获得风险和融资成本风险。项目前期环评、可研、规划用地等手续办理情况以及项目实施模式（如是否纳入PPP项目库）等合规性条件是获得融资的必要条件。此外，政府方通常在项目合同中约定融资利率或上限值，市场融资环境的不同将导致融资成本差异，实际融资利率可能高于项目合同约定限制。

1.3 运营期

1.3.1 人员结构风险

乡镇污水项目受工作地点及薪酬结构限制，存在运营团队配置不合理、专业人才匮乏等风险。

1.3.2 工艺维护风险运营人员对工艺原理、设备运行状态以及运营参数指标的熟悉程度关系到污水运营工艺能否正常运行。

1.3.3 达标排放风险

进水水质超标、运营管理或应急处置不当都可能导致出水水质超标。

1.3.4 运营成本控制风险

运营期电费、药剂费、人员薪酬占运营成本比例较大，若控制不当，将直接影响项目投资收益。

1.3.5 费用收取风险

乡镇污水项目政府方能否按期足额付费是项目公司能否正常经营的最大风险。

2 乡镇污水项目全过程风险防控措施

针对乡镇污水项目不同阶段的重难点及风险点，应及时采取科学有效的防控措施：

2.1 项目前期

（1）政府方协助办理前期手续。政府方作为审批部门，有义务协助项目公司完善前期手续，避免手续不齐全导致的法律风险。（2）科学决策、及时纠偏。社会资本方前期应对政府方组织编制的可研等进行复核，污水处理规模应结合常住人口和实际排污系数进行核算，若存在不科学不合理的问题应及时与政府方协商更正。（3）政府方牵头成立项目指挥协调机构（包括环保、住建、财政、发改、国土等部门以及各乡镇政府），建立定期会议协商机制，统筹解决项目推进过程中遇到的各项问题。（4）完善合同体系，充分考虑政策变化对项目的不利影响，并在合同中约定相应处理措施和程序。（5）加强存量项目尽调，充分考虑存量项目后续更新重置成本，并与政府方协商解决存量项目存在的问题，确保存量项目移交后能正常运营和稳定达标。

2.2 建设期

（1）设计风险防范：项目公司与设计单位应对项目地形、地貌、建筑形式、排水体系进行详尽的调研、实测。设计前期要明确今后运营需要达到的效果，将其融入设计方案，避免后续技改。针对乡镇污水项目的雨污分流和进水浓度等情况，建议优先选择成熟的、传统的工艺。项目初步设计及施工图出具后要安排工程、预算、运营的相关人员进行合理性审查。（2） 质量安全风险防范：在施工过程中牢抓安全管理、质量控制、方案报批、报审资料收集、工序验收环节，明确责任主体。配备专职质量安全监督人员，制定巡检制度，定期对质量安全进行全方位检查，及时发现问题并督促施工方整改。对于关键性设备材料尤其是隐蔽工程所需设备材料可指定优质品牌。根据项目合同对合作单位进行绩效考核，考核得分与支付比例进行挂钩，以控制服务质量。（3）进度风险防范：倒排工期计划，及时解决影响工期进度的人、财、物等问题。项目由于工期紧、变更多，需要有设计人员常驻现场及时解决存在的设计问题并出具变更。（4）投资与计量风险防范：由专业的造价人员或委托第三方造价咨询公司进驻现场，负责管网等隐蔽工程的计量与验收，编制或审核预算和计量成果。做好施工影像资料的留存，特别是隐蔽工程及涉及到签证的部分。所有隐蔽工程必须由项目公司两人以上进行验收计量，达到一定金额的需进行层级会签，变更需会同设计院据实查看、审核后方可实施。完善设计变更、现场签证体系，实行分级控制、限额签证。为避免投资难以控制，开展限额设计，对分项工程费用进行限额，根据可研批复的总投对单项工程进行投资限价，前期费用超过可研估算的部分由政府方承担。（5）融资风险防范：全面筹划融资策略。督促政府方协助办理项目融资所需手续并通过人大审议将污水处理服务费纳入财政预算。项目合同签订时充分考虑未来利率波动和融资环境风险。拓宽融资渠道，提前与金融机构洽谈，必要时由社会资本方作为控股股东提供融资担保，确保融资成本可控。

2.3 运营期

（1）人员结构风险防范：针对项目特点，编制合适的人员需求计划。科学配置人员结构，运营团队需配备工艺操作、设备维护、化验监测等专业人才。定期组织技术培训，提高人员专业能力。（2）工艺维护风险防控：制定运营管理方案，规定工艺操作流程和应急处置措施。建立运营台账（含电耗、药耗、工艺操作情况及水质指标等数据）。加强中控室建设及工艺调控能力。加强设备的维护、保养、维修。（3）达标排放风险防范：针对乡镇污水项目点多面广，实行划区域化、网格化管理，明确各部门、各人员、各工艺段职责职能，制定与薪酬挂钩的月度和年度考核机制。加强配套管网的运营维护，定期巡查管网收水和漏损情况。实时掌控进水水质水量波动，针对进水不稳定情况采取合理的应对措施，确保出水稳定达标。（4）运营成本风险防范：将水电费、药剂费、人员薪酬作为成本控制重点，做好成本精细化管理，防止运营成本超支。推进智慧水务，加强自控化建设，根据污水量自动控制系统运转时间，在达标排放的前提下降本增效[1]。（5）收取水费风险防范：将政府付费纳入财政预算，确保财政支出有据。充分发挥项目公司中政府方出资代表（若有）的积极性，由其协助督促政府方按期足额支付污水处理服务费。

3 结论

乡镇污水处理项目实施过程中前期面临手续办理、沟通协调、政策变化、存量移交等风险，建设期面临设计、进度、质量安全和计量、融资等风险，运营期面临人员配置、工艺维护、达标排放、费用收取等风险。社会资本方作为乡镇污水处理项目的主力军，应充分发挥自身的投融资、设计、建设、运营、管理等优势，指导项目公司提前防范和及时应对；政府方应充分发挥自身的统筹协调优势，协助项目公司及时排除风险和处理难题。通过政府与社会资本方的精诚合作，实现风险共担、收益共享。