试析生态环境保护综合行政执法的现实困境与完善路径

杨加泳

（中山市沙溪镇生态环境保护局，广东 中山 528471）

在经济不断发展的今天，我国生态环境保护系统的建设也不断呈现出新的问题，尤其是在法治方面往往存在立法不足、执法不力等现实性问题，这与我国在改革开放以来所倡导的生态文明建设与改革目标存在严重的脱钩现象，因此，在新时期发展背景下，实现我国生态环境保护法治的转型，还需要进一步改革我国现行生态环境保护综合行政执法机制。近年来，我国中央领导组织颁发了一系列重要文件，其核心目的主要围绕着现代生态环境保护综合行政执法机制的转型与改革[1]。其中以习近平总书记在党的十九大报告中所提出的一系列方针作为代表，要求环境保护以及海洋、水利、农业、国土等职能单位对一些环境污染防治措施、生态保护执法范围及职责、队伍的建设等实现标准化提出了更高的要求。

1 生态环境保护综合行政执法过程中所面临的困境分析

1.1 综合行政执法范围不具备针对性

在目前的发展阶段中，由于生态环境保护综合行政执法工作涉及到多个不同学科，并且所涉及面较广，因此，其执法范围的明确性是保障各项执法工作能够顺利开展的重要前提，但在目前的发展阶段中，在《综合行政执法改革指导意见》中对具体的执法范围并未进行明确规定，该意见只是强调了生态保护执法的具体概念，对实际执法工作的范围缺乏针对性规定[2]。简单来讲，矿藏、海洋、土地、自然保护区域、森林、湿地、草原等自然生态在现代社会中具有较高的经济价值，因此不难看出，这些自然生态环境都是自然资源保护工作中的重点执法项目，因此在实践的执法工作中，难免会面临着执法边界不够明确的困境，这对执法工作的顺利开展及其有效性造成巨大的影响。例如相关机构对这些自然资源进行不合理开发与利用后，由于执法职权不够明确的关系，因而无法正面、严厉地对这些不良行为进行行政处罚，导致该类问题不断衍生。

1.2 执法体制不够健全

在目前的发展阶段中，我国生态环境保护综合行政执法过程中存在着较为突出的职权划转关系混乱的局面。首先体现在了职能划转的依据不够统一，在实际的执法过程中往往都是一味地根据划出单位意见为准、划出单位和承接单位协商意见为准来作出划转规定。此外，在开展各项执法工作的过程中，由于各项配套技术和改善策略落不到实处等问题也需要得到重视。在当前的发展阶段中，我国主要是利用综合行政执法的体系，相关部门将执法权划归入了生态环境保护综合执法队伍中，但执法队伍与相关技术设备并未进行同步转移，存在原有岗位的执法人员依然负责之前的执法工作，导致存在职责交叉和多头执法等混乱的管理现象。例如根据最新规定，施工、车辆、商业、生活等不同领域的噪音污染问题明确规定了由生态环境保护综合执法队伍进行负责，但在实际的执法工作中，无论是城管或者是交通管理等不同职能部门均保留该领域的执法职能，这就是行政执法边界模糊的典型现象之一。另一方面，生态环境保护综合行政执法队伍和部分行业管理职能部门之间存在协调配合机制不够健全的问题。生态环境保护综合行政执法队伍在执法过程中所享有的职权是来自生态环境主管部门的授权以及行业管理职能部门职责中在分离后的执法权限。但在实际的执法工作中，绝大多数环境保护执法内容仅仅只是依靠生态环境保护综合行政执法队伍进行独立性执法，这种问题还存在诸多弊端，包括针对机动车排气的污染防治执法工作、餐饮行业的油烟超标排污查处等项目直接涉及到公安、交通管理、卫生监管等不同的职能部门进行协调与配合，目前面临的困境主要表现在由于生态环境保护综合行政执法队伍的行政级别较低，因此与其他职能部门进行协调执法及沟通的机会少之又少，这种困境同时也是影响整个生态环境保护综合行政执法工作成效的主要原因之一，这些问题均与执法体制不够健全的因素息息相关。

1.3 执法队伍结构不合理

在一般情况下，基层地区的环境污染现象往往更加严重，因此需要配备足够的生态环境保护执法力量进行有效管理，但在目前的实际工作中，许多基层地区的生态环境保护综合行政执法队伍力量薄弱，这与人力资源的配置不足有着息息相关的联系，同时也面临着执法设施落后、信息化建设程度偏低等困境。另一方面，关于生态环境保护行政执法队伍的编制标准也存在不够统一的状况。现阶段我国生态环境保护综合行政执法人员的分布处于混乱的状态，整个编制体系较为庞杂，这种分布模式导致执法人员的身份、待遇存在不同等级差异等现象，对建设专业的生态环境保护综合行政执法队伍带来不利的影响。

2 完善生态环境保护综合行政执法的路径研究

2.1 明确生态环境保护综合行政执法范围

从综合的角度上来看，在新时期发展背景下，我国现行生态环境保护综合行政执法范围应当紧紧围绕环境保护及其污染防治等两个关键领域，因此要摒弃过去不断出现扩展生态环境保护领域的做法。另一方面，关于国税、海关以及金融等属于垂直管理部门职责要注意不可一味进行划转，而需要将涉及到生态环境保护系统的政府职责与剩余职责进行合理划转。在明确执法范围时，还需要综合考量各类因素，充分保障生态环境保护综合行政执法范围的针对性。例如锁定环境保护、污染防治等部分作为明确的执法范围，通过这种措施来进一步促进各项生态环境保护综合执法工作的共通性发展，这对降低执法 成本以及提升执法效率具有一定的推动作用。 除此之外，也可以在此基础上重新整合综合执法队伍的行政处罚机制、强制执法等权限，确保各项执法工作的规范化与标准化。

2.2 加强生态环境保护综合行政执法的管理

在进一步明确综合执法队伍的领导单位为生态环境主管部门后，在各项执法工作中应当严格贯彻《综合行政执法改革指导意见》中的实际定位。按照实际需求在单位内部中建立生态环境保护综合行政执法队伍。根据《综合行政执法改革指导意见》中的规定，改革后的相关职能部门不再保留生态环境保护执法队伍的执法职权。在此基础上，为了能够进一步提升执法队伍的工作效率与协调能力，还需要逐渐地将不同行业管理部门的污染防治、生态保护执法人员划转到生态环境保护综合执法队伍中来。但在该环节中，还要注意执法权的整合与部门行业管理的完整性不存在矛盾。针对人员的划转，可由行业管理部门制定出部门工作规章制度以及相关要求来进行后续的业务指导工作，两者并不产生冲突。另外，行业管理部门在开展各项监管工作的过程中，一旦发现存在环境污染问题时，需要把案件线索实时反馈至生态环境保护综合执法队伍中，由该部门进行立案查处，在此过程中要灵活实现信息的共享、建立长久的沟通机制，进而高效解决问题。

2.3 规范生态环境保护综合行政执法队伍的建设

如上所述，目前绝大多数基层执法力量存在薄弱的问题，可根据实际情况，来科学规划省、市等级生态环境部门的编制管理，优化县、乡等不同层级中生态环境保护执法队伍管理，从而进一步促进执法任务与人员的科学配置。另一方面，针对编制未达到公务员管理要求的执法人员严禁归入到生态环境保护综合执法队伍中，并且严禁出现人员挪用、挤占综合执法的事业编制名额等问题。而针对部分现有的公益类事业编制的执法人员则由直属部分进行合理统筹后规范管理用编需求。

2.4 完善生态环境保护执法队伍管理机制

为从源头上确保执法人员的专业性，首先要设置一定的准入门槛，包括要求执法人员持证上岗，这是一种利用法律制度对执法人员主体资格进行确认的关键途径。除此之外，还需要由隶属单位制定完善的培训机制。定期组织执法人员积极参与到各项培训活动当中，提升执法队伍的整体业务水平与综合素质。

3 结论

综上所述，近十几年来，我国社会经济的高速发展引起了国际社会的高度关注，但在经济发展的背后，生态环境受到了严重的破坏，为此，我国相关部门也针对各种生态问题进行了表态，并颁布各种政策规定，旨在于改善生态环境。在新时期发展背景下，生态环境保护执法体制作为保障生态文明建设进程的关键部分，针对在改革过程中以及改革后所面临的问题，要求相关部门重新整合自身业务流程，同时不断完善管理机制，为打造良好的生态环境保护综合行政执法环境奠定坚实的基础。