排污许可制度实施的法律保障机制

张丽萍

（唐山市生态环境局乐亭县分局，河北 唐山 063600）

在“十三五”期间，我国提出并落实固定源环境管理改革政策，以生态环境保护规划为目的，制定了污染物排放许可制度，并取得显著进展，通过许可证的核发，凸显了污染物排放许可的法律地位，细化第三方机构、排污企业、环保部门之间的责任。但是在当前仍然面临着一定的改革挑战，因此，笔者结合现实性工作问题和困难，从法律的角度，提出相关保障机制的工作建议。

1 排污许可制度的形成与发展

我国的第一部《排污许可条例》诞生于1985年，上海市制定水源保护条例来控制污染物排放总量，环境保护部门根据《条例》规定对排放申请进行审核，审核之后颁发排污许可证，但是在2007年该《条例》失效。在2004年全国人大常委会规定地方政府应该控制工业企业大气排放总量，排污许可制度被定为辅助方法，直到2008年再次订修订《水污染防治法》，相关部门才将排污总量控制和排污许可条例分开。并且随着制度的发展，法律规定逐渐完善，在2021年1月24日出台《排污许可管理条例》，对申请与审批、排污管理、监督检查、法律责任等方面作出重新修订与规定。但是笔者认为，当前的排污许可制度相关法律，从实施层面上讲，还存在部分不足。

2 当前排污许可制度存在部分不足

从排污许可制度的形成与发展过程来看，污染排放许可制度的建立可以用“一波三折”来形容。我国排污制度建立的时间较晚，尤其与西方发达国家相比，具有滞后性、缓慢性、碎片化的特点[1]。具体体现在以下几个方面：

2.1 地方立法层次不齐

管理手段衔接不到位，技术规范要求缺乏一致性，环评内容不完善，各项许可制之间尚未实现联动，缺乏配套政策。

2.2 实施能力不足

主要体现在平台能力、监管能力和技术能力方面，污染源环保大数据平台尚未建立，移动执法系统不健全，执法检查难度大，“信息孤岛” 问题仍未解决。

2.3 自我监督不足

部分排污企业没有形成良好的环境优化意识，过于追求社会经济效益，忽视生态效益，即使法律已经有了明确的排污处罚标准，但是企业宁愿上缴罚款，也不愿意改进设备，不愿意加大技术投入和资金投入。从这一层面来讲，笔者认为，应该提升法律威慑力和震慑力，加大对违规排放企业的停业整治处罚，甚至吊销排污许可证。

3 关于排污许可制度实施的法律保障机制思考

3.1 制定改革框架，明确改革重点

笔者认为，要想健全排污许可制度，促进法律制度的常态化、制度化落地，就应该完善法律框架，将排污许可制度体系化，从“法律基础”“能力支撑”“政策体系”这三个方面，改善区域性环境质量，规范企业经营活动，将制度衔接、管理效能作为法律保障机制改革与创新的重点。其中，“法律基础”就是指将排污许可法、排污许可条例、环境防治法（包括土壤污染防治法、水污染防治法、固废污染防治法、大气污染防治法）、物权法相结合；“能力支撑”就是指将污染防治的技术能力（企业净化排污能力、相关部门监测能力、污染天气应急预警能力）、平台能力（环境信用平台、移动执法信息平台、环境统计信息平台、排污权交易信息平台、环境保护税信息平台等）、监管能力（环境执法工作机制、信息化监管系统等）相结合；政策体系就是指排污许可制度的证书认证、审核、作废，排污企业环保设施竣工验收、排污企业自行检测、年度执行报告、总量控制报告等。要分清现实中的问题类型，建立总量控制，明确通过压减产能，强化事前、事中、事后监管，创建并完善“一证式” 监管体系，提升治污减排的积极性。

3.2 有机整合各项环境管理制度，实现制度耦合

“一证式”许可证制度的有效落实，并不是单一企业和单一性法律制度就可以实现的[2]。排污许可立法工作必须与各项环境管理制度统一协调，才能实现综合性治理、体系化防范的目的。比如，将排污许可制度与环保税制度、“三同时”制度、环境影响评价制度、排污申报制度、排污权交易制度协调、合作，在原来的制度上进行创新修改和完善，制度之间组合搭配，突出执法过程的系统性，使其成为一个整体，将各项环境管理制度作为排污许可制度的附属款项和辅助条例，促进环境法律体系的流畅度。比如在其与环境影响评价制度相融合的过程中，环境影响评价制度直接决定了企业是否能够正常开工，“三同时”制度在企业设计阶段、生产施工阶段、投入阶段通过系统评估，将排污指标、排污信息纳入到排污许可证申请中，有效衔接多种制度，实现“一证式”监管模式，扩大排污许可证的适用范围。通过该种“整合”方式，确保排污许可制度的有效实施，实现环境污染的高效治理。

3.3 确保信息公开，强化内外部监督机制

排污许可制度从名义上讲，是排放企业、当地政府部门、环保部分之间的利益关系，但是从本质上讲，排污许可制度其实是社会公众、涉事企业之间的利害关系。因此，笔者认为并不能仅仅重视内部监管和行业监管，还要重视信息公开制度，完善外部监督机制。确保公众参与排污监督的社会权益，尤其是“固定污染源”的监督，固定污染源具有不可移动的特点，因此更能充分发挥公众监督的实施效果，将内外部监督机制相结合，企业内部做好登记报备工作，环境主管部门要细化具体职责，健全地方性法规，将企业排污许可工作与当地政府工作绩效相挂钩，实施绩效考评制度，提升主管部门执法积极性。其次，开展先进工作评选，对在排污制度中有突出贡献的个人和集体提出表彰和嘉奖。建立排放监测市场制度，聘请专业化机构进行专业化测评[3]。从外部人才引进的角度帮助生产企业和排污技术检测机构解决人员不足的窘境，同时在一定程度上也缓解地方环保部门的监督压力。最后，笔者建议，建立环境行政许可听证制度，在排污许可证颁发环节召开听证会，面向社会公众、涉事企业、相关人员、监管部门对质证、辩论进行民主公开，吸引更多社会大众的关注和监督，优化社会舆论，增进社会对排污许可制度制定和实施的理解，同时也有利于公益诉讼机制的实现。

3.4 完善法律保障机制，强化问责机制

在法律保障机制方面，笔者认为应该从两个层面来解决。

3.4.1 建立健全资金保障机制

排污许可制度表面上是法律制度，但是在法律的背后必然有资金层面、经济层面的支持。资金保障机制需要具有充足的资金支持，并可以夯实法律的实施基础，可以通过中央财政拨款，细化和明确专项资金的使用，地方政府也可以根据环境污染程度、排污企业的数量合理分配资金，促进排污许可制度的有效落实；其次还要强化收费管理制度，征收基础的管理费。

3.4.2 建立人才选用机制

任何一项法律制度的实施，必然离不开人力支持。因此笔者建议，建立注册环境工程师制度，引入专业性技术人才，通过最高级别的认证，审查企业排污工作，帮助企业做好行业自律，编制月度、季度、年度报告；其次，还应该建立环境监察员制度，这一制度与社会公众监督的作用类似，但是又有着明显的不同，最大的区别就是环境监察员比社会公众更加具有专业性，职业素养较高，深入执法一线，并为其提供相应生活补贴和经济福利，提升其工作的积极性和参与性。在问责机制方面，笔者认为应该从违规发放许可证、注册环境工程师核查、排污企业这三个方面进行。其中对于违规发放行政许可现象，应该追究相关责任人，给予相应处分，根据情节判定是否需要追究其法律责任；如果注册环境工程师存在弄虚作假、故意包庇行为，应对其进行惩戒，严重者则吊销从业执照和资格证书；对于违法排污的企业，要在加大行政处罚、资金处罚的基础上，对其进行停业整顿处理，直至符合排污标准方可营业生产。

3.5 强化企业主体责任，提高信息化执法水平

要想确保排污许可制度的法律落实，还应该强化企业主体责任。生产排污企业应该做到持证排污，生态环境部门必须长期利用海报、媒体、宣传手册等多样化手段进行推广，定期召开会议对排污单位的表现进行通报，增强企业自律意识。建立多种举报渠道，按时开展自行监测工作，完善地方性法律法规，倒逼排污许可证制度的规范化和精准化。开展培训及答疑，尤其是对国家最新出台的相关法律政策规定进行全面性、系统性地解读，建议组建答疑工作群，并在互联网平台上进行学习分享，同时还应该健全答疑反馈机制。搭建数据互通、信息共享的平台，公开环保数据并实时更新，提升数据的实效性，提高固定污染源清理整顿效率。

4 结论

综上所述，当前我国排污许可制度仍然存在部分不足，影响法律制度的落实。因此笔者认为应该制定改革框架，明确改革重点，有机整合各项环境管理制度，实现制度耦合，确保信息公开，强化内外部监督机制，完善法律保障机制，强化问责机制，建立环境行政许可证制度和环境监察员制度，强化企业主体责任，提高信息化执法水平，帮助企业做好行业自律。