后疫情时代基层治理的现代化路径

徐蔚姌

(中央民族大学 理学院，北京 100081)

新冠肺炎疫情是新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大、社会影响最深的一次突发公共卫生事件，这不仅是对国家治理体系和治理能力的一次“大考”，更是对基层社会治理的考验。基层作为疫情防控和民生保障的前沿阵地，在疫情爆发初期快速响应中央和上级号召，城市按下“暂停键”，社区“闭关严守”，公众“居家自守”，行程码等信息科技在疫情防控中不断发展和运用，有效切断了疫情扩散蔓延的渠道。

一、“组织化”到“再组织化”：我国基层治理现代化的历史演进

“治理”一词最早来源于拉丁文和古希腊词汇，原意是控制、引导和操控，是指公共部门、社会组织、公民个体等多元主体，为最大限度实现公共利益和公共需求，在统一有序的规则下进行合作，共同参与国家管理。[1]我国成立以来，基层治理主要经历了管制时期的组织化、经营时期的失组织化和治理时期的再组织化三个基层治理阶段。[2]

新中国成立初期，党和国家在不断建立健全财政、流通、劳动工资、管理等体制的同时，集中统一了行政权力，依靠持续的政治动员和强有力的行政命令，建立起以“单位制”为主，“街居制”为辅的管理体制，[3]职工通过单位被整合进国家，社会闲散人员被街居体系纳入统一管理，形成了政府高度“组织化”的管理结构。这种无所不包、无所不管的“组织化”管理模式存在单一性的特点，主要表现在政府力量的单一性、行政运行机制的单一性、公共资源利用的单一性，在国家成立初期对政权的巩固、经济的恢复和社会的稳定发挥了积极作用。

1978年改革开放到2012年党的十八大召开，随着以社会主义市场经济为主导的经济社会不断转型，政治领域也随之发生了变化。公民权利意识不断觉醒、公共空间不断拓展、社会组织不断发展和公民社会的不断崛起，“组织化”的治理方式暴露出许多问题和弊端，“失组织化”逐渐成为基层治理的主要态势。虽然我国在这个阶段通过了《城市街道办事处组织条例》《中国人民共和国城市居民委员会组织法》等文件，设立街道办和社区居委会等基层机构，将其作为基层治理的最小单元，但在实际实践中，街道办和社区居委会等基层机构严重“行政化”，出现了“职能超载”的现象，面对出现的新问题、新情况捉襟见肘、无能为力，难以承担基层治理的“组织化”重任，出现了巨大管理“真空”。1981年3月，全国第一家物业管理公司——深圳市物业管理公司成立，标志着市场力量正式参与到基层治理中，对完全行政化的基层治理模式产生了一定影响，这个阶段的基层治理处于行政化和市场化之间的“失组织化”模式中。

2012年党的十八大召开以来，以习近平为核心的党中央多次提出基层治理现代化的新理念、新思想和新战略。在我国面临城市化、信息化、全球化等多重压力的冲击下，明确了国家体制机制改革的总目标是“推进国家治理和治理能力现代化”，并首次提出“社会治理”的概念。这个阶段的基层治理被称为“再组织化”的治理，主要以现代化治理理念为引导，不断强化党建引领，在政府发挥主导力量的同时，鼓励和支持专业社会组织发挥市场作用，引导和动员社会公众发挥自律管理、规范行为和自我服务的作用和功能，采取柔性方式开展治理工作，实现党的机制、行政机制、社会机制、互助机制和市场机制的互补，从而构建国家、社会和市场“多元主体”、以自治、法治、德治“三治融合”的方式进行现代化治理。[4]

在疫情防控期间，组织的引领能力不断凸显、法治的管理能力不断加强、多元主体的协同治理能力不断提升、科技对治理的支撑作用不断彰显，“再组织化”的基层社会治理模式为疫情防控取得阶段性胜利提供了坚实保障。

二、后疫情时代我国基层治理的“短板”之困

习近平总书记多次强调，基层是社会治理的重心，并明确“十四五”时期，要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫，要不断吸取经验教训，深入挖掘和分析后疫情时代基层社会治理的新形势、新变化，发现基层社会治理现代化仍存在的“短板”和不足。

一是治理基础的“薄弱性”。经济基础决定上层建筑。长期以来，我国经济社会发展不平衡不充分的一个重要表现是城乡发展存在明显差异，基层经济发展较为落后和缓慢，在一定程度上决定着基层社会治理具有“先天不足”的缺陷。基层经济基础薄弱，基础设施不完善，生产性基础设施支撑力薄弱，服务性基础执行力不足，社会性基础设施安全力较低，在重大危机事件发生时，风险抵抗力低、应对能力弱。

二是制度体系的“碎片化”。在基层治理现代化实践中，客观存在治理主体间配合度较低、治理方式统筹协调不够、治理机制同实际发展衔接不畅等“碎片化”问题。在党建引领基层治理的问题上，较多偏重党建组织体系的“有形覆盖”，忽略了党组织对治理工作领导力的“有效覆盖”，存在资源多主体投入、功能交叉重复等问题。另一方面，部门治理与属地管理的系统性和协同性不高导致行政“碎片化”，多层的权力运行、冗长的行政链条、职能的部门式设置、责任任务下方基层的随意性等问题促使基层治理机构承担社会治理的同时承担着大量的行政事务，治理成本不断增加，但是效率却不见提升。

三是观念更新的“滞后性”。当前我国各级行政部门对基层治理的重视度还不够高，基层治理现代化的认识仍不深，对如何推进基层治理现代化的探索和创新不足，主动性不够。由于长期以来基层的经济、政治、社会等方面的基础薄弱，基层行政部门将经济建设放在首位，把大量的人力、物力、财力投入到经济建设中，对社会建设和基层治理缺乏足够重视。在治理观念上，将“治理”等同于“管理”，把“基层治理现代化”简单地理解为做好管人、维稳等工作，服务公众意识较弱。而作为基层治理的重要主体之一的社会组织以利益为导向，未真正树立起“以人为本”的治理理念。社会公众利己主义较严重，个人利益与社会公众利益脱节，参与基层社会治理的主动性和积极性较弱。

四是技术运用的“浅层性”。当前，我国不断强调完善基层基础设施建设，要将信息技术运用到社会治理中。但各级行政机构重在设施建设，在技术与治理融合上缺乏主动性和创新性，“互联网+基层治理”的配套制度不完善，信息整合和共享机制不健全，数据采集方式落后且准确性和利用率不高，各部门之间为实现信息共享、协同共治，导致资源利用率低，基层治理和服务的精准度不高。

三、后疫情时代基层治理现代化的路径探索

协同治理是推动基层治理现代化的必然要求，其克服了单中心的政府治理模式及其官僚制的组织形式的不足，又弥补了完全市场治理的缺陷。针对上述研究发现的基层治理的短板和不足，笔者从主体、组织、制度、技术和情感五个方面协同治理探索基层治理现代化路径。

(一)主体协同驱动基层合作治理

政府是我国各层面治理的主体，也是基层治理中最重要的组成部分。在“再组织化”基层治理模式中，基层政府与上级政府是自上而下的命令与服从、指挥与被指挥的单向权力运行，基层各部门之间以自身事务为中心进行专业化运作，极大阻碍了各种信息、资源的流动。在基层治理现代化中，主体协同是指从纵向、横向和斜向三个角度协调整合各级资源，让各级政府部门在各尽其责中相互协调配合，形成合力推进基层治理。

纵向协同是指包括中央政府与地方政府、地方各级政府之间及与其所辖部门之间的协同关系；横向协同是指同一层级但不存在隶属关系的政府之间、同一政府内部不同部门之间的协同关系；斜向协同是指处于不同层次且无隶属关系的政府及部门之间的协作关系。我国政治学学者林尚立指出，任何一个国家，其中央和地方之间的关系直接决定了整个国内政府间关系的基本格局，决定了地方政府在整个国家机构体系中国的地位和权力范围。[5]纵向协同更加侧重在整个国家系统层面统一步调，自上而下推进基层治理现代化，而横向协同则是在上级的部署下，动员各部门共同治理，斜向协同则进一步连接了纵向和横向协同关系中的节点，在基层治理中形成了一张关系紧密的协同治理网。效率是基层治理现代化的衡量标准之一，只有各级政府各部门结合职能职责共同发力，以调配有限的资源，最大限度实现社会效益和满足公众需求。

(二)组织协同推动基层网格治理

社会是由各个组织集结而成的，需要各个组织之间相互协同、合作、联动共同治理。社会系统学派创始人巴纳德将有意识的协调两个或两个以上的人的活动或力量的系统定义为组织。基于这个定义，笔者将组织协同理解为除政府组织之外的一切社会组织、市场主体、社会公众等主体间相互协同合作的关系，在基层治理中主要是表现为社区、企业、协会和社会公众等四类主体。

第一类主体是社区，是社会的基本组成单元，也是基层社会管理的细胞和最基础的环节，在社会治安、社会救助、物业管理等基层治理领域发挥着重要作用。第二类主体是企业，是经济社会生活中以营利为目的、人类进行经济活动的基层组织形式，其中以家政服务、物业管理等服务类企业为代表参与到基层治理中。第三类组织主体是以协会、行会、商会等形式存在的社会组织，是介于政府与企业之间的一种组织形态，具有非营利性、公益性和志愿性等特点。第四类组织主体是社会公众，其既是社会治理的对象，也是基层治理的主体。在基层治理现代化过程中，既要政府发挥统一组织和管理的功能，又要各类社会组织发挥调动社会资源的灵活性优势，不仅政府与社区、企业、社会组织、社会公众等治理主体之间要建立协同合作关系，社区、企业、社会组织、社会公众等非政府组织之间也要建立伙伴关系，形成政府——社区——社会公众、社区——社会组织——企业——社会公众等三方、四方协同的网络状合作关系，做到各司其职、各尽其责，又做到相互配合，构建科学高效的基层治理模式，实现治理现代化转型。

(三)制度协同促进基层规范治理

基层治理现代化，最重要的是体制机制的现代化和人的现代化，相比较而言，制度因其可以改造人的素质和规范人的行为、可以制约治理者的滥权和失职等优势具有根本性。基层治理现代化既要遵循社会发展的自然规律，也要从制度供给角度明确治理逻辑，形成“契约化治理”。

制度主要分为正式制度和非正式制度。正式制度是指以政府名义制定并要求各级政府部门行使其职能的条例，在一定程度上指明了社会发展的方向和实施举措的大体框架；非正式制度则是社会公众在日常生活中形成的、共同认可的，具有例行化和韧性的规则约定。两者在基层治理现代化中缺一不可。完善的正式制度是基层社会治理现代化的必要条件，也是多元主体参与基层治理提供制度保证。要建立基层治理现代化制度，就必须要坚持党的全面领导制度，完善人民当家作主制度体系，加强中国特色社会主义法治体系建设，构建职责明确、依法行政的政府治理体系，健全完善统筹城乡的民生保障制度，建立共建共治共享的社会治理制度，分类推进应急管理、公共卫生等领域管理体制改革，实现行政服务、市场服务、社会服务的对接和整合。同时要在正式制度无法完全覆盖涉及的范围和领域，发挥讲究诚信、村规民约等非正式制度的导向、激励、约束等社会治理功能，弥补正式制度的不足，两者在相互协调配合下，共同作用于人们的生产生活，规范治理主体和治理对象的行为，实现治理有序化。

(四)技术协同加速基层智慧治理

现代化离不开信息化，离不开技术的运用和发展。技术赋能是一种追求效率、降低风险的治理程式，是实现基层治理现代化的必然要求和重要抓手。

随着大数据时代的到来和互联网信息技术的不断发展，大数据、5G、区块链等信息技术极大改变了人们的生活方式，潜移默化地影响着各行各业的发展。在后疫情时代的基层治理中，除了权力和资源的整合外，还应借助信息技术实现治理渠道的畅通，进一步实现主体扩充、关系重构和观念更新。在技术赋能基层治理现代化过程中，要加快智能化基层设施建设，畅通政务、医疗、教育、交通、监管等公共职能协同渠道，构建深层次全方位多领域的数字化治理系统，不断拓展基层治理新空间。同时，加快推进治理技术和服务体系的融合，重构以公众为中心的治理理念，实现以多元化主体服务多样化公众，以智能化方式实现精准化服务。

(五)情感协同重构基层关系治理

社会治理中所需要的情感本质是公共精神。当传统社会管理体制向新型社会管理体制转变时，客观上要求伴随着价值观念、道德伦理和生活方式等非正式制度安排的转变，形成新的文化精神或社会心理基础，最关键的就是培育新的“公共精神”。德国哈贝马斯曾提出“公共性或公共领域是公民参与公共事务的地方，公共精神与公共舆论紧密相连，是包含个人牺牲精神的时代精神的客观形式”。

实现基层治理现代化，要树立“公”优先于“私”的正确观念，明确公与私、公共利益与个人利益是相辅相成、互惠合作的统一体，在思想源头上动员社会公众参与基层社会治理，共同构建良好生产生活环境。加强公共教育，培养公众公共理性、公共情怀和基本的公共伦理道德素养，增强公共价值认同。积极发挥榜样示范教育的作用，以榜样的公共情怀、公共美德和公共行为影响他人，进而形成优良的道德品质和公共文明素养，培育和提升公众的责任意识、服务意识、文明意识和治理参与意识。同时，积极动员公众参与治理实践，组织开展走进社区、志愿服务等活动，是公众深入实践体验奉献与幸福，不断巩固和培育治理公共精神，创造良好的社会治理环境。