上海市高等职业教育发展情况及政府职能分析

李阳

（上海市商业学校，上海 200072）

一、上海市高职教育发展总体情况

自1999 年以来，我国掀起了一股高校扩招的大潮，对高职教育的发展造成了一定的冲击，入学率出现了负增长。特别是2000 年，三类职业学校都遭遇到同样的尴尬。有学者形象地表示，我国职业教育的发展与证券市场一样，都属于典型的“政策市”，会受到各级政府宏观调控政策的影响。

2015 年，市教委紧密结合国家相关职教精神，立刻制定《上海现代职业教育体系建设规划（2015-2030 年）》，旨在稳固改革成果的同时，为学生提供更多的选择机会，使学生能在短暂的几年之内成长为复合型、发展型技能人才，为经济建设贡献智慧与力量。

通过调查了解到，上海市中等职业学校数量多达82 所，中等专业学校、职业高中、技工学校分别为50 所、25 所、7 所，在校生数量超过9 万人，在整个高中教育阶段学生总数中的占比为36.39%。此外，还拥有24 所高职学校，专科在校生数量为13.43 万人，在整个高等教育在校生总数中的占比为25.94%。伴随着职业教育体系的完善，教育内部的衔接性得以增强，毕业生就业能力不断增强，为经济社会发展提供了有力保障。如，开展“中职－应用技术本科”试点工作，尝试培养拥有本科、硕士学历的高端技术人才；在教育部与人社部的共同努力下，积极推行“双证”融通；开展“职业体验日”活动，为中小学生参加社会实践活动提供了良好机会；与上海开放大学建立起合作关系，尝试兴办学分银行；为社会提供职业培训、技能鉴定等各种服务。

二、上海市高等职业教育发展中的政府职能现状分析

（一）政策引导助推作用明显

1.落实国家职教改革实施方案，推动高职教育创新发展。结合上海实际，加强组织协调，推动相关改革举措落地取得实效，推动上海高职高水平高质量发展。不断调整优化《上海现代职业教育体系建设规划（2015-2030 年）》，对标上海产业地图，增强职业教育与区域产业、经济发展的匹配性，经过梳理后发现，共有18 个专业面临着严重的岗位缺口。组织专家在进行市场调研的基础上，对人才需求进行分析，重新调整专业布局，实现了人才链、教育链、产业链的无缝衔接。

2.推进人才培养模式改革，培养杰出人才。完善贯通人才培养体系，连续开展三批高本贯通人才试点，重点支持人工智能、大数据、物联网、现代服务业等领域相关专业试点项目申报。对中高职贯通试点专业进行跟踪检查，鼓励所有具备条件的高职院校推行五年一贯制改革工作。全面推进“双证融通”改革试点。落实《国家职业教育改革实施方案》对1+X 证书制度试点工作的总体要求，进一步推动学历证书和职业资格证书的“双证融通”。

3.引导全面提升学生综合职业素养。市教委组织参加各类技能大赛，如组织学生参加2018 年全国职业院校技能大赛，荣获24 枚金牌、46 枚银牌、79 枚铜牌，获奖率达到77.6 %。深化职业体验日活动，组织“教博会体验活动”“学校职业体验活动”和“职业小达人”中小学生暑期职业体验活动，近年来，共有64 所中职校提供近400 个体验项目，约6 万人次中小学生参加体验活动，12 余万人次走进职业学校。开展上海高职院校“职业体验日”活动，共有22 所高职院校（含本科高职院校）向全市中小学生开放体验项目88 个，开展活动201 场次。

（二）质量保障体系日渐完善

1.不断优化专业结构布局。围绕上海“五个中心”“四大品牌”建设要求，市教委以高等职业学校拟招生专业申报工作为抓手，在人工智能、生物医药、集成电路、电子竞技等领域加快布局新兴专业，使学校能结合区域内产业发展方向组织办学，将一些弱势专业、育人效果不佳的专业淘汰出局，不断完善上海高职专业布局。加紧布局新兴专业，研制《上海高校学前教育专业优化布局三年行动计划（2018-2020年）》，对本科院校开设新兴专业提供支持与帮助。

2.强化跟踪管理，完善质量保障体系。推进落实高职创新发展三年行动计划项目验收工作，总结创新发展三年行动计划成效，集中所有参与人员的智慧，编撰《高职教育创新发展三年行动计划》项目总结报告。依托上海市教育科学研究院等第三方机构，加强高职决策咨询服务能力建设，增强高职政策决策科学性。推动高职专业教学指导委员会加强自身建设，联合学校开展专业培训、学生技能竞赛等活动，加强教育教学研究，提升专业指导服务水平。

三、上海市高职教育发展中政府职能存在的问题分析

（一）职能发挥越位：管得过宽、过细，干预不当

1.政府行政干预过多。首先，与高职教育发展有关的政策制度，如：在学校师资配置方面，市政府为了对各学校施以管控，制定出较为严格的师资编制。其次，市政府不仅为高职教育创设了良好的外部环境，还对学校办学管理做出了规定，涉及学制安排、学科结构、人才培养方面等多方面内容，事无巨细、亲力亲为，没有赋予学校一定的自主办学权，学校自我管理功能得不到有效发展。最后，地方政府牢牢掌控着社会资源、经济资源，对学校各项工作的进展做出了细致安排，学校领导只需要机械地服从政府指令，按部就班地实施管理即可。

2.政府行政干预过细。最近几年间，上海市政府积极推行统筹发展的管理模式，但在贯彻与落实过程中却遭遇到一系列问题，政府并没有做到整体性管理，仍在沿袭传统的直接管理。可以说，上海市政府对高等职业院校管理过程中，各个部门联系不够紧密，陷入了“各自为政”的尴尬境地，彼此之间既没有理清权责范围，也没有制定出一套高效合理的管理制度，对高职院校办学工作的开展管得过死、过细，灵活性与有效性得不到保证，给学校正常教学工作的开展造成了严重困扰，根本没有过多的精力实施改革与创新。

3.政府行政干预不适当。一方面，伴随着大量优秀科技成果的推广与应用，对社会经济文化的发展产生了积极影响，许多企业引进了先进的管理系统、自动化生产设备，企业在生产运营过程中对劳动力资源的需求量不断下降。在这样的时代背景下，政府部门却没有适时对高职院校专业设置、招生计划、办学规模等做出调整，许多毕业生离开校园之后找不到合适的工作，就业率不容乐观。另一方面，伴随着科技水平的提高、经济文化的飞速发展，为教育事业注入了源源不竭的发展动力，人事制度也进行了大规模的改革与调整，一些国有企业、行政企事业单位历经人事制度改革之后向社会释放了大量人力资源，对毕业生顺利就业造成了严重冲击。但这些问题却没有引起政府部门的足够重视，未能制定出合理的调节与分流措施，只是开展了大规模的毕业生就业监测工作，高职院校毕业生就业难的问题并没有得到妥善解决。

（二）职能发挥错位：发挥方向不准，职能转型滞后

1.政府行为偏离职责任务和运行轨道。从具体情况看，上海市高职教育管理体制存在着较为突出的问题，在划分管理权限过程中，政府部门管得过严、过细、过死，没有将自主发展权释放给学校，学校在发展过程中难以焕发出强大的活力，但有些内容的确应该由政府部门管理，政府在管理过程中却出现了明显纰漏，管理效率较低。由此可见，在职业教育发展过程中政府部门并没有发挥出应有的职能，偏离了正确的运行轨道，没有理清职责任务，出现了严重的职责角色错位的现象，并在多个方面得以体现：在对高职教育发展过程中，政府、社会理应扮演着不同的角色，承担相应的责任与义务，但也要建立良好的合作关系，但政府却将承揽了全部职责，时时处处以“全能型政府”的姿态出现，甚至对高职院校内部管理横加干涉，成为强势管理者，制约了学校的发展。如，上海市卫计委、经信委分别承担着对卫生类、财经商贸类高职院校的管理责任，但同时同类型院校的主管部门仍然是区教委，虽然政府机构在对高职院校进行管理时会根据专业类别来划分管理责任，仍在教育部门的混合管理模式，会形成这样的管理格局：一方面，多个管理主体职责不清，在竞相争夺利益的同时将一些无利可图的事务推到其他部门手中，管理效率迟迟得不到有效提高，不利于高职院校的发展；另一方面，各个部门制定的方针政策、评价标准与方法等存在着明显差别，甚至会出现矛盾与冲突，高职院校需要同时执行多套指令，给各项工作的开展造成了麻烦。

2.职能转变过缓，难以及时匹配社会发展需求。伴随着社会经济体制的完善，政府职能也发生了明显改变，由过去的管理型、有限型政府逐渐向着服务型、无限型政府和方向发展。当前，政府行为实践中仍存在着权责界限不明的现象，尤其是教育职能的转变更具有明显滞后性，仍像过去一样机械地运用行政手段对高职教育的发展进行引领，过多地干预学校内部管理事宜，把“政治主导”当成主要管理模式。这种局势与官僚主义、权本位思想之间存在着必然联系，也再次验证了市场经济体制的不完善。

从上海市政府教育职能转变的情况来看，存在着明显的滞后性，具体表现为两方面：首先，上海市政府仍未对全能型政府的弊病产生深刻地了解，短期之内不能发展成有限型政府。在高职教育发展过程中，市政府并没有及时将自主权释放给高职院校，出现了行政干预过多、过细、过严的现象，也出现了干预不当与失灵的现象。从高职教育发展角度出发，政府、市场、学校应该扮演着不同的角色，承担起相应的职责，所起到的作用也存在着一定的差异，政府并非无所不能，不能取代市场与学校的地位。对于政府而言，真正的作用应该是优化调整资源，提高市场资源的利用率。其次，上海市政府行为之所以存在着许多不合理之处，就是因为未能及时创建服务型政府。在高职教育发展过程中，上海市政府的管理行为出现了严重的错位、缺位现象，没有从宏观层面入手为高职教育的发展提供强有力的法律支持、政策引领，更没有适时提供高品质的公共产品与服务，却过多地对市场与院校内部管理进行干预，偏离了正确的宏观调控方向，未能从整体上对全市范围内的高职院校发展做出合理规划与宏观调控，没有起到统筹安排的作用，也没有为学校发展指明方向。仅从高职院校专业设置过程中政府部门的管控行为进行分析，教育行政部门并没有针对区域内产业结构的调整情况、各行各业的人才需求情况进行市场调查，在没有进行论证与分析的基础上盲目对高职院校进行指导，导致各院校的专业设置与市场需求相脱节，再加上社会公共服务体系的不健全，为各所学校设置的招生指标也不够合理，难免会引发毕业生就业难、用人单位满意度等现象，高职教育并没有发挥出应有的效能。