基层社会治理体系建设思考

方同辉

（重庆市奉节县委党校，重庆 404600）

基层社会治理是乡村振兴的关键环节，事关农民安宁、农村安定、国家安全。有效的社会治理，能为乡村振兴提供安居乐业、安定团结的社会秩序，推动形成生机勃勃、充满活力的社会风尚。建立健全基层社会治理体系是乡村振兴的内在要求。

一、基层社会治理面临的难题

社会保障和社会治理是社会建设的两大抓手，如鸟之两翼、车之四轮，缺一不可。社会保障是社会的“稳定器”，社会治理是社会的“安全阀”。随着新时代社会主要矛盾的变化，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在广大农村日益凸显，乡村大有衰落之势。加之农村日益加剧的人口稀疏化、老年化等问题，给乡村振兴、乡村治理现代化带来了空前的挑战。

（一）农村内部矛盾不断增多

由于新的城乡差距，导致农村居民的收入明显低于城市居民收入，而且，不同地区村民之间的收入差距也很大，同一地区村民之间的收入差距也越来越大。随着新的贫富差距进一步扩大，农村社会结构、社会分化和社会关系发生了很大的变化，从一定程度上激发了农村内部新的社会矛盾。首先，是产生了一个以农村留守儿童、妇女和老人为代表的弱势群体，并且这个群体已成为农村常住人口中的绝大多数。其次，由于留守人口生产、生活、生理、学习上的正常需求，长期得不到满足，导致发生各种各样的过激行为。

（二）基层黑恶势力严重影响农村社会治安

随着广大农村集体经济的解体以及人口的大量外流，包括村霸在内的黑恶势力趁机抬头，不仅给人民的生命财产安全带来了极大的危害，而且影响整个社会的繁荣稳定。2018 年党中央、国务院决定，在全国开展扫黑除恶专项斗争。根据实地调查，在当前深入开展扫黑除恶斗争的大背景下，黑恶势力具有以“村霸”、宗族恶势力、“保护伞”以及“软暴力”等新老犯罪手段交替使用，团伙规模不定、人员变化快等新特点。同时，“黄赌毒”、拐骗妇女儿童等丑恶现象的肆虐严重影响着农村社会的安定和安全。电信诈骗、非法集资、传销等涉众型经济犯罪延续高发态势，多类型犯罪复合交织，案件规模屡创新高，风险系数剧增。

（三）社会风险时刻威胁着农村公共安全

现代社会是一个高风险社会，不仅风险种类繁多，而且跨界性强、传播速度快，互相交织，很容易形成风险综合体。加上一些地方的乱垦乱伐、滥开滥采，工业污染、农药污染和生活垃圾污染严重，使得农村生态环境极其脆弱，各种突发公共安全事件频繁发生，如水涝、旱灾、火灾等自然灾害，如重大交通安全事件、安全生产事件、公共卫生事件、食药品安全事件等突发重大公共安全事件，极大破坏了农村社会经济秩序。

（四）基层社会治理领域的问题复杂多样

日益加速的工业化、城镇化、市场化、信息化，不断形塑着农村的社会结构和社会关系，青壮年等乡村精英的外流，严重削弱了乡村治理的能力和水平，党的基层组织建设人力不足。当前农村存在的主要问题不是农民收入太低、劳动太重，而是消费不合理、闲暇无意义，是社会关系的失衡，是基本价值的失准，是文化的失调。

二、当前基层社会治理体系的基本框架

为加强基层社会治理，提高治理效能，自党的十九大提出乡村振兴战略以来，国家密集制定、出台一系列关于乡村治理的大政方针。2020 年中央一号文件中，对乡村治理体系建设都做了专门规定，逐步形成了以党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村社区治理体系为基础，以党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系为统领，以县乡村联动为基层治理工作体系的基层社会治理体系逐步确立，形成了党委领导、村民自治、依靠法治、重视德治的社区治理体系。

（一）加强党组织对乡村振兴中社会治理的坚强领导

建立选派第一书记工作的长效机制，向发展不足和治理低效的乡村派出第一书记，从而增强党的领导。把大学生、农民工、机关企事业单位中的优秀分子配置到村两委，配齐配强村干部队伍，充分发挥村干部队伍的引领作用。从农村优秀村干部中选拔乡镇干部，大力在农村青年中发展和培养入党积极分子，推进农村党员的定期教育学习。推行村级小微权力清单制度，加大基层小微权力腐败惩处力度。

（二）加强农村群众性自治组织建设

积极探索村支部书记兼任村委会主任的选举制度。充分发挥村民自治章程、乡规民约的自我约束和自我引导作用，引导新乡贤积极参与村民自治。充分发挥村务监督委员会的职能，完善“民事民议、民事民办、民事民管”的多层次社区民主协商机制。加强基层社会服务，实施“一门式办理”和“一站式服务”的乡村社会服务综合平台。积极培育和发展农村社会组织，尤其是大力发展新时代文明实践工作。

（三）提升乡村法治化水平

积极培养乡村干部和农民的法治思维，提高其法治素养，增强农村居民依法自治和依法处理社会矛盾的能力，引导农村居民依法解决三农领域的社会矛盾与纠纷。切实增强基层干部法治观念，提高乡村干部依法行政和依法治理的能力。建立和完善社区调解、政府仲裁、司法保障的矛盾纠纷联合调处机制。提高农村普法力度且精准施策，针对农村不同群体进行针对性普法教育，加强农村法律援助，探索建立对农村困难群体法律维权的援助和司法救助制度。

（四）提升乡村德治水平

重视发挥道德在基层社会治理中的规范约束和精神引领作用。要积极开展道德模范评选活动，在全社会宣扬道德模范精神，借助道德模范人物的事迹向乡村社会弘扬积极向善、尊老爱幼、诚信友善、勤俭持家的精神。建立道德激励和约束的良好机制，要通过乡规民约和社会组织章程等建立起农民自我管理的规则体系，形成自我教育的良好制度，提高自我服务和管理的能力，实现乡村社会群体之间、阶层之间的良好关系。广泛开展丰富多彩的社会道德活动，树立道德模范，弘扬真善美，传播正能量。

三、完善基层社会治理体系的思路和对策

从我国共建共治共享社会治理制度的基本要求，社会治理与社会建设出发，按照基层社会治理体系的总体框架，直面现阶段农村社会治理中的主要问题，基层社会治理体系建设，应从横向、纵向两个维度上，不断完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的基层社会治理体系。

（一）横向上，建立和完善责权清晰、体制顺畅、多元互动的基层社会治理体系

我国基层社会治理体系从“五位一体”到“七位一体”，治理制度和治理体系不断完善。但是，像突发重大公共卫生事件、自然灾害事件的社会治理体系还没有建立起来，具体到某一层级、某个事件，各个主体的权责、参与方式以及彼此互动、交流的体制机制等不好规定，导致在应对社会治理事件时，各社会主体的权责不清、彼此交流互动的体制机制不畅、应对突发事件的方法不多，在去年新冠肺炎疫情防控中，这些不足表现得尤为突出。

1.尽快制定、修订应对农村突发重大公共安全事件的相关法律法规。结合农村社会治理领域中的突出问题，认真分析各类治理事件发生发展的内在机理，科学研判事件发展态势，明确各社会主体在基层社会治理中的权责、参与渠道、参与方式。更好发扬党的核心领导和政治保障作用，政府在公共卫生事件中的组织管理职能，以及保证社会协同和公众的有序有效参与。

2.创新灵活多样的民主协商、法治保障和科技支撑的体制机制。在“七位一体”的基层社会治理体系中，民主协商、法治保障和科技支撑不仅是各自独立的一位，还是各社会主体交流、互动、协同的重要平台。要充分用好这三大机制和平台，把“枫桥经验”时代化、本地化，不断创新人民调解工作的方式方法，有效化解人民内部矛盾。创新基层社会治理体系中的政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商的体制机制，寻求最大公约数，维护广大人民的利益。充分发挥法治在基层社会治理中的引领、规范和保障作用。充分运用现代科技和信息化手段，统筹推进大数据、云计算和物联网等各种信息数据的集成运用，不断提高社会治理的效能。

（二）纵向上，建立健全指挥有方、服务到位、上下联动的基层社会治理体系

十八届三中全会以来，我国社会治理创新高潮迭起，成绩斐然，共建共治共享的社会治理制度更趋成熟，“七位一体”的社会治理体系更加完备，但是，在纵向治理上，贯通中央、地方、城乡社区的基层治理工作体系还未建立起来。

1.不断提高县级“一线指挥部”的指挥能力和水平。国家的每一项政策，乃至我国国家制度优势能否转化为治理效能，都与县级党政部门的执行力息息相关。在基层社会治理，尤其是应对突发重大公共安全事件中，首先，县级党政部门要坚持原则，始终和党中央保持一致。坚决服从党中央的统一指挥、统一协调、统一调度，做到令行禁止。其次，县级党政部门要能因时因地因人制宜，创造性应对突发事件。作为“一线指挥部”指挥官的县级党政领导，面对突发事件的发展变化，应将原则性和灵活性有机结合，创造性执行政策，避免教条主义、形式主义。第三，县级党政部门要统筹谋划、协调各方，不仅要做好指挥官，还要当好调度员，要能够有效统筹协调好应对突发公共安全事件的各项政策、各种资源和各种关系。

2.不断提高乡镇公共服务的能力和水平。乡镇是公共服务中心，在突发公共安全事件中担负着管理和服务的职责，是应对突发事件的“后勤保障服务部”。要按照扩权强镇、富民兴村和依法下放、能放就放的原则，依法依规赋予乡镇更大的经济社会管理权限，构建功能完善权责一致的管理服务体制。乡镇领导要强化管理和服务意识，运用数字化、信息化手段，有效推行精细化、网格化和人性化管理。利用一切资源，调动各方力量，搭建各种平台，畅通各种渠道，实现一站式服务、人性化服务。确保在一些突发重大公共安全事件应对中，医疗设施、医疗资源、生活物资供应及时、充足，民生得到有效保障。

3.不断完善党组织领导的“三治”结合的社区治理体系。社区是居民居住区，也是一些突发公共安全事件防控的前沿阵地。要以行政村为单元，形成党委领导、村民自治、依靠法治、重视德治的突发事件防控体系。首先，要强化自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，形成良好的自治格局。每个居民要更加坚信党和政府的领导，相信科学，相信自己，安排好作息，照顾好自己，照顾好家庭。其次，要发扬科学、互助、信任、关怀的德治精神。在突发事件应对中，要充分发扬道德教化的功能，大力弘扬优良家风家教，倡导互助、信任、关怀等社会公德，树立道德典范，形成团结向上、充满活力的乡村风尚。第三，要依法应对。要提高居民群众的法治意识和法律素养，引导人们遵守、学习、运用应对突发事件方面的法律规范，依法表达诉求、解决纠纷、维护权益。第四，要坚持党建引领。加强基层党组织建设，在基层党组织的坚强领导下，紧紧依靠农民群众，构建起共建共治共享的乡村社区治理格局，实现善治。