从土改到乡村振兴:农村工作队的研究回顾与议题前瞻

2021-11-30 00:28李媛媛侯小童
关键词:服务队工作队驻村

□李媛媛 侯小童

[内容提要]面向农村选派工作队是党和国家开展农村工作的一种重要方式。农村工作队在联结政府与农民、进行政治动员、贯彻国家意志等方面发挥了独特效能。系统梳理建国以来工作队的学术史发现,已有研究主要涉及到土地改革工作队、四清运动工作队、新农村建设工作队、驻村扶贫工作队和乡村振兴服务队。乡村振兴服务队将是下一步研究的热点,如何处理好非常规治理与常规治理、嵌入性组织与内生性组织之间的关系,如何实现精准扶贫与乡村振兴的有效衔接,以及如何避免工作队与其他基层组织相互叠加导致权力内卷化等将是值得关注的重点议题。

三农问题是关系国计民生的重大课题,也是全党工作的重中之重,而面向农村选派工作队是长期以来党和国家开展农村工作的一种重要方式。在不同的历史时期,工作队有不同的表现形式:改革开放之前,农村工作队主要是土改工作队和四清工作队,改革开放后出现了新农村建设工作队,当前则有扶贫工作队和乡村振兴服务队在如火如荼地开展工作。农村工作队在联结政府和农民、进行政治动员、贯彻国家意志等方面发挥了独特效能,促进了农村社会的整体发展。在当前举全党全社会之力推动乡村振兴的大背景下,农村工作队将继续扮演重要角色。在实践的驱动下,农村工作队的理论探讨也在不断推进,围绕土地改革工作队、四清运动工作队、新农村建设工作队、驻村扶贫工作队和乡村振兴服务队等内容取得了丰硕成果。本文拟对建国以来农村工作队的研究成果进行梳理和评价,发掘有待深化的研究领域和研究议题,以助推乡村振兴战略的实施。

一、土改工作队

土改工作队的设立目标是稳固新生的革命政权。陈贤滨指出,解放初期,我们党面临着巩固人民民主专政的国家政权和迅速恢复国民经济的艰巨任务,特别是新解放区的广大农村,民生与社会稳定、土地改革任务更是繁重,在此背景下,土地改革以下派工作队的方式展开和推动[1]。袁沁指出土改时期下派工作队,首先因工作队可以监控土改、使土改运动处在可控范围之内,其次是土改工作队还能对工作队中的知识分子干部进行思想改造,为其日后服务于新中国社会主义建设夯实基础。[2]

土改工作队的工作内容是发动农民群众进行阶级斗争,废除封建土地所有制,在此基础上构建新的基层政权和社会秩序。徐勇指出,发动、组织和领导群众是中国共产党的主要工作方式,土改运动中,为发动农民参与土地改革并在乡村建立基层政权,中国共产党将训练有素的人员组成工作队派往乡村领导土改运动,如果没有自上而下的工作队深入乡土社会,发动和组织农民参与,土地改革不可能在短时间内完成。[3]彭正德认为诉苦是农民政治认同形成的一种重要心理机制,正是通过广大土改干部卓有成效的“引苦”工作,党成功地把阶级概念植入乡村社会,催生出了农民的阶级意识,颠覆了传统的乡村结构和政治秩序。[4]满永指出土改工作队驻村后,访贫问苦、划分阶级成分,并召开各式各样的诉苦会,有针对性、有区别地去搅动人们的革命神经,进行革命动员,通过诉苦中的情感动员,使革命以一种较容易接受的方式,走进了村民的生活。[5]

土改工作队具有临时性、非常规性的特点。李里峰通过查阅河北和山东省档案馆所藏的基层土改档案等资料,对华北土改运动中工作队的角色特征、权力属性及其与乡村组织的互动等问题进行了深入探讨,认为工作队作为一种非常规的国家权力运作手段,在监控基层精英、贯彻国家意志等方面发挥了特有效能,这就在常规的行政渠道之外,为国家与村庄的互动提供了一条更加便捷有效的途径。但是以不断派遣工作队的方式来实现这些目标,又大大增加了党和国家的统治成本,同时工作队对基层行政的侵越也必然加剧基层政治精英的蜕化和离心倾向。[6]

囿于远去的时间因素,学术界对土改工作队的研究,主要采用文献研究法,比如李里峰依据基层土改档案等资料对华北土改工作队的研究即为文献研究的典范。

二、四清工作队

四清工作队的设立目标是防修、反修。在20世纪60年代国内外阶级斗争形势日益严峻的情况下,中央发起了一场“清思想、清政治、清组织和清经济”的社会主义教育运动,即“四清”运动。伍玉振认为,农村四清运动是中共中央对当时国内外阶级斗争形势做了严重估计情况下,在基层政权建设、乡村治理方面进行的一次整顿与改造活动。[7]“四清”运动的目的和性质决定了工作队进行社会革命的工作属性。中央指出,“要搞好‘四清运动’,关键之一是要有一个坚强的、革命化的工作队。在每个点上开展社会主义教育运动,都必须要有上面派去的工作队,整个运动都由工作队领导。”[8]林小波在研究中指出,开展运动的单位认为工作队是很有必要的:要使这场运动搞深透,取得彻底胜利,没有一支坚强的工作队是不行的。[9]

四清工作队的工作内容是发动群众、教育干部,实现国家政权对基层的直接影响。刘金海指出在党和国家的重大会议或者决议之后,或者党和国家涉农政策有重大调整之时会派出社教工作队,其主要工作内容是结合党的建设、农村社会主义改造、改革和建设的需要,宣讲党和国家的政策方针,落实有关农村的基本政策和任务。[10]戴安琳指出四清工作队以发动群众为主,采取两手抓的办法,一手抓宣传政策,了解情况,进行个别发动;另一手抓教育干部,启发干部自觉革命。[11]李红喜通过描述社会主义教育运动期间工作队进行的各种活动,指出工作队是各地“四清”运动的直接领导者和组织者,服从和服务于中央自上而下的领导,是一个具有强制性的行政组织体系,实行命令-服从的垂直式治理,而“四清”运动能依照国家要求的方式开展运行,也证实了工作队在执行国家意志、实现国家向乡村渗透中的巨大作用。[12]

四清工作队的工作模式也具有非常规性。胡益贤回忆到,1965年春,为响应党中央关于在全国农村开展社会主义教育“四清”运动的号召,部队院校几乎全部停课闹革命。[13]这种工作模式,显然具有很强的非常规性。伍玉振也指出,在今天看来,四清运动实际是在外部力量作用下,依靠派驻大量工作队,利用社员对基层干部的不满,而对农村部分利益格局进行的重新再调整。[14]

这一时期的研究方法也是以文本分析为主。刘彦文通过大量的文本分析,估算出下放到基层的四清工作队员不低于300万人,[15]并得出了四清工作队员主要来自于各级干部、高校学生和农村积极分子的结论。[16]此外,还有人通过回忆录的方式还原了四清工作队的工作经历,比如夏升山的《参加“四清”工作队的回忆》[17]等。

三、社会主义新农村建设工作队

社会主义新农村建设工作队是在党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村任务之后下派的帮扶队伍。文革期间虽然也有青年下乡,但他们都属于到农村接受改造和教育而不再担负乡村建设和发展的责任。改革开放之后,党和国家重新启动工作队模式。为了加强党组织建设,恢复党组织在农村的号召力和凝聚力,党和国家先后向农村派驻了社教工作队、党建工作队、“三个代表”工作队、先进性教育工作队等;为了搞好农村社会综合治理,先后派驻了村建工作队、依法治村工作队、综合治理工作队等;为了减轻农民负担,解决贫困问题,先后派遣了减负工作队、扶贫工作队、温饱工程工作队、小康工作队等。[18]但由于改革开放以来农村实行大包干和村民自治,国家对农村的经济和政治领域进行放权,农村工作队作为国家权力向乡村渗透的中介机制,其权能也出现一定程度的弱化。直到2005年党的十六届五中全会提出实施新农村发展战略的目标后,各省市行政机关及事业单位均组建了新农村建设工作队或派员参加,农村工作队的作用才又得以凸显。

新农村建设工作队的工作内容是为农村综合发展提供服务。石菊常、蒋永甫、郭正波分析了广西壮族自治区出台的新农村建设指导员工作制度对新农村建设的助推作用,同时也指出新农村建设指导员工作的着力点应该放在提高农民的组织化程度上,在完善“政府下乡”机制、发挥政府作用的同时,要进一步激发“农民主体”作用,最终实现从“政府主导”向“农民主体”的转变。[19]陈文正、曹永义以城乡统筹发展和新农村建设为背景,研究了新农村建设的运作机制,指出新农村指导员扮演了农村政策的宣传者、村庄发展的支持者和村庄治理的指导者等角色,采取的运作策略包括政策下乡、服务下村、科技下村、法制下村等,但也存在角色尴尬、不可持续等问题。[20]

这一时期社会稳定,农村工作趋于常态化,工作队任务的完成不仅依赖于其自身作用的发挥,也更多依赖于当地政府和村庄组织的参与,工作队的工作仅是参与、服务于农村的综合发展。由此,对这一时期工作队的相关研究开始淡化工作队非常规运作的特点,而更多是为其常规治理提出建议。[21]

由于新农村建设工作队出现的时间较为晚近,且21世纪以来我国政治学积极吸纳国外的先进研究方法,实证研究受到重视,因此,基于上述背景,学界对新农村建设工作队的研究也日趋科学化,呈现出以实证研究、案例研究为主的趋势。上文中提到的石菊常、陈文正、马光选等人对广西、浙江和云南的新农村建设指导员的分析均为实证研究、案例研究的典型。

四、扶贫工作队

精准扶贫战略的实施成为引发工作队研究热的引擎。在2013年11月习近平总书记提出“精准扶贫”概念后,国务院扶贫开发领导小组办公室印发了《建立精准扶贫工作机制实施方案》,该方案明确了精准扶贫的目标任务,同时要求建立干部驻村工作制度,并要求在2014年6月底前派驻到位。[22]按照中央要求,每个贫困村都要有驻村扶贫工作队,每个贫困户都要有帮扶责任人。在驻村扶贫工作开展过程中,还出现了一类特殊的驻村干部即驻村“第一书记”。截止2019年,全国累计选派300多万县级以上机关、企事业单位干部参加驻村帮扶,派出24.9万个驻村工作队,目前在岗的驻村干部有70多万人,20.6万名优秀干部就任贫困村和基层党组织薄弱村的第一书记,实现了贫困村全覆盖。[23]在此背景下,扶贫工作队成为乡村治理中的关键主体,并掀起学术界的研究热潮,目前能检索到的关于工作队的多数文献均着眼于扶贫议题。

设立扶贫工作队的目标是保证扶贫资源真正下村,并监督其有效运转。葛笑如、刘祖云认为,扶贫工作队的到来,一是保障了扶贫资金和扶贫技术的精准到位,二是为扶贫注入了强大的外援力量,改变了扶贫原有单一的治理结构,产生了多元的治理结构。[24]谢小芹把国家下派“第一书记”通过村庄组织建设来融合基层社会从而最终治贫的目的称之为“接点治贫”,认为“接点治贫”实现了基础设施建设、村庄发展和公平正义等发展之“效”,但也带来了对自治的消解及双重治理失效等发展之“殇”,需要进行接点治理的重塑。[25]曾智洪、毛霞维指出党和国家采用制度嵌入和精英下沉的“扶贫包干”模式,选派“精准扶贫驻村工作队”直接嵌入深度贫困地区,突破资源约束和能力瓶颈,因村施策地帮助贫困村摆脱贫困陷阱,把脱贫任务落实到“最后一公里”,但在取得显著成效的同时,也出现绩效悬浮现象,引发村庄公共性削弱等问题。[26]

扶贫工作队的工作内容表现为监督、协调、引导和协助。孔德斌认为,驻村干部扮演了四种角色,作为监督者对贫困村的扶贫物资分配和使用进行监督;作为协调者协调政府、市场、社会组织和村委会等多个治理主体的行为;作为引导者引导贫困村、贫困户的公共产品需求与企业、社会组织的公共产品供给之间进行精准“对接”;作为协助者利用自己的职权和人际关系优势,协助乡镇政府以及县镇府扶贫办,共同管理好参与扶贫的多元主体合作治理网络。[27]许汉泽、李小云认为由于农村工作的复杂性和综合性,在国家层面来讲扶贫“第一书记”不只承担扶贫责任,还要履行进村入户服务、农村矛盾纠纷调解、基层组织建设等多种职责,几乎覆盖农村工作的方方面面,但是面临的最大问题是权责不匹配,没有配备与之相适应的权力,从而制约了驻村工作的开展。[28]

扶贫工作队的性质及其衍生影响仍是学界讨论的重点。有学者强调工作队的非常规性及其与常规治理机制的张力。比如葛笑如、刘祖云基于场域理论的研究显示,当地扶贫单位遵循科层制逻辑,而工作队主要遵循运动式逻辑,具有非制度化特点,两套缠绕的制度逻辑,使得扶贫场域中的竞争、冲突多于同意、合作,不协调多于协调。[29]还有学者认识到工作队机制的动态变化性和复杂性。比如,罗兴佐指出,驻村干部制度虽然是党和国家治理农村社会的一项临时性举措,但从实践看,已经演化为乡村治理中一种常态性的制度安排。[30]李壮、李亚雄认为驻村工作队的治理行动兼具科层化与反科层化的双轨性。[31]亦有学者认为驻村工作队的角色定位与运行逻辑既非“科层化运作”的“常轨”运行,又非“反科层化运作”的“逆轨”运行,而是一种“超常轨化运行”实践样态,[32]这其实是对工作队兼具科层化与反科层化双重性的另样表述。

学界对于农村工作队的研究方法也趋于多样化和科学化。除了传统的文本分析和案例研究之外,学者们开始采用定量研究和比较分析。童春阳、周扬基于全国6378个村的驻村帮扶数据样本,采用计量经济学方法考察了驻村工作队的工作进展和减贫效应,探究影响工作队精准扶贫的主要因素。[33]丁辉侠利用入户调查数据,从贫困户精准识别度、脱贫成效、帮扶满意度和精神变化四个维度对驻村帮扶工作队的运行机制进行评价。[34]刘伟、边东东采用对比分析法,分析不同驻村工作队的产业扶贫政策执行情况,发现在精准扶贫背景下不同贫困村之间存在差异。[35]

五、乡村振兴服务队

乡村振兴服务队是在延续扶贫工作队做法的基础上设立的。虽然乡村振兴的提出是最近两三年的事情,但乡村振兴与精准扶贫具有内在的连续性。郭远智、周扬、刘彦随指出脱贫与振兴是乡村地域系统发展演化过程中前后相继的两个阶段,两者内在的一致性使得精准扶贫与乡村振兴两大战略存在紧密的逻辑顺承性,整体来看,精准扶贫主导下的脱贫攻坚重在补齐乡村发展短板,是乡村振兴的关键和基本前提;乡村振兴则旨在提升乡村可持续发展能力以实现状态的跃升,是精准扶贫的深化和重要保障,可以说,农村减贫的过程也是乡村逐步实现振兴的过程。[36]

乡村振兴服务队的工作内容更加全面。虽然乡村振兴与精准扶贫有着密切的联系,但乡村振兴的内容远比精准扶贫复杂得多。魏国明认为驻村工作要接续推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接,聚焦“四大举措”,即夯实农村基层党建根基、补齐农村人居环境短板、全面激发群众内生动力、引导鼓励各类人才留在本地等。[37]罗兴佐认为乡村振兴战略的核心是解决经济社会发展和农村社会治理这两大问题,在实施乡村振兴战略中,需要充分用好驻村干部制度,发挥其在联系政府与农民、整合各方力量、调动农民积极性等方面的作用。[38]

乡村振兴服务队作为一种外部嵌入力量,虽然在乡村治理中具有巨大优势,但更重要的是构建一种长效机制,并防止其内卷化。罗兴佐认为,为了助推乡村振兴战略实施,必须从思想认识、运行机制和政治激励等方面完善驻村干部制度,更好地发挥其作用。[39]杨长水提出乡村振兴工作队应该准确把握五大关系:与“三农”工作的关系、与脱贫攻坚的关系、与美丽乡村建设的关系、与农村基层党建的关系、与村“两委”的关系,促进农业全面升级、农村全面进步和农民全面发展。[40]

乡村振兴服务队的学术研究还有待深入。虽然自2019年以来,乡村振兴服务队已经在部分地区陆续到位,但其驻村帮扶工作刚刚展开,还未能引起更多学者的关注。目前在中国知网检索到的成果多限于工作队队员的工作总结和记者撰写的工作纪实,学术性研究成果付之阙如。

六、结语

新中国建国七十余年,农村工作队经历了从土改工作队到乡村振兴服务队的演进。梳理相关研究成果后发现,工作队的设立目标完成了从维护国家政权稳定到助推乡村振兴的转变,工作队的工作内容实现了从阶级斗争到服务乡村、发展乡村的转变,工作队的工作模式呈现出从非常规化到拟常规化的演变,研究方法则实现了从文本研究到更加多样化、科学化的发展。

虽然学界对乡村振兴服务队的研究才刚刚起步,但从以往农村工作队的研究来看,乡村振兴工作的不断深入,必然会拉动相应的理论需求,使乡村振兴服务队研究成为一个新的学术增长点。在工作队助推乡村振兴的过程中,如何处理好非常规治理与常规治理、嵌入性组织与内生性组织之间的关系,如何实现扶贫工作与乡村振兴的有效衔接,以及如何防止工作队与其他基层组织权力叠加、职能叠加导致权力内卷化问题,将是乡村振兴服务队所面临的重点问题,也是未来相关学术研究所要关注的重点议题。

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