少数民族权利保护与国家安全研究述评

周少青 周 洁

（1. 中国社会科学院 民族学与人类学研究所，北京 100081；2. 中国社会科学院大学 民族学系，北京 100081）

近年来，随着少数民族权利保护与国家安全内在关联性的凸显，国内外学术界从不同视角、不同学科及领域对该问题进行了研究，取得了一系列成果。对已有的研究成果进行梳理和归纳，不仅有助于深化我们对少数民族权利保护与国家安全关系的认识，而且可以为当下世界各国应对所面临的各类民族问题提供有益借鉴。

一、国内研究现状

（一） 少数民族权利保护的合理边界及其与国家安全之间的关系研究

在部分学者看来，赋予少数民族特殊权利保护对于国家或地区的整体安全构成潜在的威胁与挑战。李新安立足于“逆移民潮”背景下移民对欧洲和北美等发达国家公民与民族成员之间的同一性的冲击，指出当前一些国家内部“种族文化群体的要求”已经成为国内主要矛盾。通过对自由主义的多元文化政治理论的论证，他认为“少数民族自治理论不仅会可能形成文化之间的冲突，而且国家赋予少数群体和个人特权可能会对国家普遍的公民权构成威胁，这些矛盾可能会威胁自由民主国家内部政治稳定”[1](P103)。暨爱民认为，在多民族国家整合的政治实践中，无视少数民族自身历史文化、语言、风俗习惯和宗教信仰等方面的权利而强制推行的认同举措“虽产生过一定成效，但也造成了消极后果，加剧了多民族国家内部不同民族之间的矛盾和冲突，甚至催生民族分离主义，致国家动荡不安甚至出现分裂”[2](P69)。他列举了苏联和东欧社会主义国家解体以及西班牙、加拿大和英国出现的分离主义组织对国家安全所造成的影响。但他同样指出，对文化差异的强调和对充满个性的文化价值的坚持“不仅难以促进国家共同的政治文化建设进而强化民众对国家的认同，反倒因为坚持对民族自然属性依据或对文化特质的认同，而可能加剧民族间的冲突，甚至引起国家分裂”[2](P70)。暨爱民的这种看似冲突的观点，充分反映了少数民族权利保护与国家安全关系问题的复杂性。

在少数民族权利保护与国家安全关系的问题上，大部分学者持对立统一的观点。他们在肯定少数民族权利保护必要性的同时，也关注到其合理边界问题，即少数民族的权利保护必须以维护国家的安全与统一为基本前提。吕普生在《多民族国家中的少数群体权利保护：理论分歧与反思》一文中探讨了少数群体权利与国家一体的关系问题——“少数群体权利究竟是维护还是威胁国家一体与政治稳定”[3](P22)。在他看来，“大部分少数群体权利诉求背后的基本推动力是整合与接纳，而不是分离与排斥，因而对于这类少数群体权利应当持积极保护的态度”[3](P23)。但他也谈及少数群体权利的“国家限度”的必要性问题，即从社会团结和政治稳定的角度来看，“这种特别权利必须维护而不是威胁国家一体与政治稳定”[3](P23)。周少青谈道：“在一些情况下，维护国家的安全与统一，需要对过分宽松和放任的保护政策加以调整；在另一些情况下，自由和包容的少数民族政策可能就是维护国家安全与统一的一剂良药。其动态的平衡关系取决于每个国家不同的少数民族国情”[4](P4)。常晶从全球化时代的多民族国家建设视角指出，过于强调国家一体而忽视少数民族多元化下的权利诉求，不可避免地会造成主体文化压抑其他文化。在这种情况下，少数民族长期累积的不满便会带来矛盾和冲突，违背其促成国家统一的政策初衷。反之，如果将多元强于一体，国家的能力则被多元力量所削弱，这种各自为政的局势“要么造成内部混乱发展停滞，要么使国家四分五裂”[5](P15)。因而她认为“在维持统一的国家建设目标之下，需要在多元与一体之间取得一个基本的平衡”[5](P15)。张殿军立足于国家建构和族群保护的双向互动，围绕少数民族权利和利益保护的具体体现——自治权的配置和行使，指出“在自治地方地域占据国家大部分国土面积的情况下过分强调自治与分权，不利于多民族统一国家的战略安全”[6](P48)，对自治权的把握要“以不危及国家的安全与统一为基本前提”[6](P44)。以中华民族建设为例，周平认为，中华民族建设是涉及多民族国家政治共同体的统一和稳定的“一项关乎国家政治安全根基的基础性工程”[7](P17)。其中，必须面对的一大理论问题即是要处理好少数民族的利益与国家利益或中华民族利益之间的关系。少数民族的权利必须得到保护，但这样的保护的前提是“要有利于国家和中华民族的利益，不能损害到国家和整个中华民族的利益”[7](P21)。

相较上述观点，周少青还关注到少数民族权利保护与国家安全的动态转化问题。在他看来，少数民族权利保护与国家安全之间存在着一种历史同源性和逻辑相关性，但这并不意味着二者之间存在着绝对的正相关或负相关的对应关系，而是取决于少数民族权利立法的特性、少数民族群体自身的特点、国家地缘政治地位、领土是否存在国际争议以及跨族群国家认同的政治整合功能等若干中介性变量[8]。

（二） 少数民族权利保护在维护多民族国家安全中的重要意义研究

虽然学界对少数民族权利保护的合理边界及其与国家安全之间的关系存在不同见解，但总的看来，绝大多数学者肯定少数民族权利保护对维护多民族国家安全的重要意义。他们从不同学科视阈对此进行了阐释。

从政治学的视角来看，部分学者围绕民主政治中少数人与多数人的双向互动展开分析和论证。例如，吴双全认为，传统的民主政治中的多数原则在处理涉及少数群体自身根本利益时的缺陷，会导致不同群体之间的疏远和整个社会的不稳定。简而言之，“这些心怀不满的少数人群体还可能萌发出分离的念头，甚至最终提出建立自己的民族国家的主张”[9](P152)。而尊重和保护少数群体的权利，在一定程度上是对多数人暴政的矫正，对于维护社会的正义与公平，进而维护国家的总体安全有着重要意义。龚战梅、刘新红在《论少数人权利的保护》中指出，少数人若缺少必要的权利主张和权利实现途径，他们的各种权利很容易受到多数人的侵害。在少数群体普遍认为自己的利益缺乏保障且不被尊重的情况下，这种少数人与多数人之间的矛盾长期累积所衍生的一个后果就是导致少数群体对社会和周围其他群体的仇视。当他们用对立的甚至极端的方式来对待社会，较大的社会冲突就必然发生，从而威胁到社会以至国家安全稳定[10]。

从国际政治的视角来看，王联围绕当前国际政治形势下日益凸显的由少数民族权利保护问题所诱发的民族分离运动、具有跨国性质的民族问题、针对外国人和外来移民的暴力冲突和种族仇杀以及在西方大国打着少数民族权利的国际保护旗号对他国内部民族冲突和主权安全造成的威胁等现实指出，“只有彻底有效地保障少数民族人民的基本人权，民族关系才能和睦，国家才能长治久安，国家主权也就不易为外部势力所干扰和破坏”[11](P42)。贺银花基于21世纪和平与发展两大主题之下当今世界仍然存在的少数民族与多数民族之间的冲突和矛盾的社会现实谈到，全面、充分地对少数民族权利进行保障，不仅是提高少数民族的社会地位、改善其生活条件，避免种族灭绝、种族迫害和宗教战争悲剧的有效方式，更是实现人类和平共处和共同发展的重要途径[12]。王立峰在《少数民族权利辨析》一文中从现实主义的思路论证了少数民族权利的正当性。在他看来，对少数民族权利的保障，是出于政治策略的考虑，如地区稳定的需要、化解族群冲突的需要、移民政策的考量等。少数民族权利保护在“防止族群冲突，促进社会安定和经济繁荣，甚至建构一个稳定的国际秩序，都是有益的”[13](P54)。但同时他也指出当前少数民族权利保护落实方面所面临的困难处境，即只有在该群体权利的实现可能面临具体威胁（如影响地区稳定） 的时候，人们才会考虑少数人权利。可见，这一矛盾的存在对化解少数民族权利保护与国家安全问题构成了现实性挑战。

作为法学研究所关注的一个重要问题，茹莹力图从国际法的角度对关于少数群体保护规定从宗教宽容到人权保护的演变进行深入的剖析。在她看来，“无论是19世纪的欧洲主要大国，还是20 世纪的国际联盟与联合国，对于维护世界秩序与稳定的诉求都是它们致力于少数群体保护的主要动因之一。在保持秩序的前提下，它们希望以一种和平的、有限度的、不过分损害少数群体所属国家主权的方式来处理少数群体权利保护问题”[14](P31)。张慧霞的博士论文《国际人权法视野下少数群体权利保护研究》论述了少数群体权利保护在维护国际和平与安全中的必要性。基于由少数群体权利问题所引发的战争和武装冲突，如库尔德问题、科索沃危机、达尔富尔问题、巴以战争、印巴冲突等，她指出，“少数群体是影响到世界和平与安全的一大因素”“如果能够圆满解决了少数群体保护的问题，世界和平和安全将向前迈出一大步”[15](P36)。黄友锋、仇心和认为，“少数人群体在社会中往往是弱势群体，由于其长期处于社会的从属地位，在社会中不被重视，容易被边缘化，缺乏必要的政治、经济利益代言人，因此有必要对他们进行相应的特殊保护，否则当他们的权利遭受不法侵害时，容易引起社会的不稳定，对和谐社会的构建产生不利的影响”[16](P55)。

从社会发展的角度来看，李文立指出，少数人和多数人之间的群体关系，是构成社会稳定、社会和谐与发展的基础，也是形成社会矛盾与社会冲突的原因。就少数群体权利与国家安全的未来走向而言，他认为，求和平、谋发展、促合作是当下不可阻挡的时代潮流，尽管少数人和多数人之间的冲突和矛盾在未来很长一段时间内不可能完全消除，但对于少数人权利的保护，“不仅可以缓解民族之间的紧张局势，而且有利于国家的长治久安和社会的稳定团结，更有利于各个国家和各民族之间深化友谊、扩大合作”[17](P103)。

（三） 处理少数民族权利保护与国家安全问题的有关对策研究

第一，借助于宪法、法律的途径。谢雨、金丹尝试从刑法层面探讨少数民族权利保护的有效路径。她们认为，在新时期发展过程中所隐现的新的民族矛盾与问题以及国外敌对势力别有用心的干涉下，必须要“从维护祖国统一、民族地区稳定高度出发”，依靠刑法充分保障少数民族合法权益、维护民族团结平等，确保良好的社会秩序与国家安全[18]。白帆从理性主义和多元文化主义对比的视角，通过对国际人权法关于“少数群体权利”的相关规定的分析，认为我国应避免西方抽象的人权观，在国家所倡导的基本价值和宪法法律框架下应对西方国家以国际人权法为借口对我国少数民族问题的干涉所可能带来的国家安全和社会稳定的威胁[19]。

第二，社会观念、价值取向上的转变。都玉霞强调，少数人权利保护任重而道远，除了立法、执法和司法方面的原因外，还有整个社会观念的转变。“在当今建立和谐社会的大形势下，我们只有在全社会形成一种尊重人权和保护人权的观念和法治观念，少数人的权利才会受到尊重和保护，我国社会才会稳定与和谐。”[20](P63)罗柏林在《发展中国家的政治安全问题研究》一文中探讨了发展中国家实现国家安全的必然路径，其中重要的一点就是国家“在引导其国内民族单元从民族认同到国家认同过程中应以保障少数民族权利、推动少数民族现代化发展为基本价值取向”[21](P56)。在他看来，只有这样才能促成少数民族权利保护与国家认同的内在统一，从而缓和在现代化过程中国家与少数民族之间潜在的矛盾与危机，确保国家安全。

第三，多元主义与包容合作。例如，王方玉归纳总结了少数民族权利保护的6种政策模式，即同质化、同化、平等整合、通过歧视和不平等对待而进行的整合、多元主义的融合以及领土分割。他指出，采取平等整合和多元主义融合的做法对于保护少数群体的基本权利起到了非常大的作用，相形之下，其他的制度模式都容易导致歧视、冲突甚至严重的暴力事件，威胁国家安全[22]。阎孟伟、张欢也指出，强制性的同化策略必然会导致少数群体与主流群体间的对抗和冲突，求同尊异、包容合作才是缓和矛盾和解决问题的重要途径[23]。

第四，公民政治下的有序参与。在周玉琴看来，“民族地区公民政治建设的缺失或混乱引发了多民族国家政治资源的大量流失，导致少数民族对政府缺乏政治责任感和效能感，民众对政府失去信任，从而造成多民族国家政治体系的秩序紊乱与权威弱化，危及统一多民族国家政治秩序的和谐与稳定”[24](P51)，如何从公民政治的主体和有序的公民政治参与层面更好地处理国家与民族主要是与少数民族的关系，是我们无法回避的重大课题。

另一类研究聚焦于区域和国别层面，主要涉及欧洲、亚洲及北美部分国家。

关于欧洲地区少数民族权利保护与国家安全问题的研究总体上是基于苏联解体、东欧剧变和第三次民族主义浪潮背景下的宏观考察，包括国际社会为维护欧洲大陆在少数民族权利问题冲击下的稳定所出台的政策、法律等。陆平辉指出，由于历史因素所造成的欧洲民族关系的复杂性，使少数民族人权问题成为维护国内稳定和地区安全的重要问题，特别是一国或多国若出现少数民族权利问题或者种族歧视问题，都可能导致区域性民族关系的紧张，引发整个欧洲范围的冲突，进而危及国家和地区安全。在苏联解体与第三次民族主义浪潮的交织下，“少数民族人权保障作为防止族群冲突危及欧洲各国国内和地区安全的重要途径再次受到关注”[25](P61)。张颖军、潘萍认为，“妥善处理少数民族事务对于维护地区稳定与安全至关重要”[26](P96)。苏联解体、两极对抗时代终结所伴随的是少数民族纠纷和冲突不断，对欧洲大陆的安全和稳定构成严重威胁。鉴于此，她们具体分析了欧洲安全与合作组织在少数民族保护方面的制度构建及其对于维护欧洲大陆的安全所起到的作用。廖敏文通过对《欧洲保护少数民族框架公约》 （简称《框架公约》） 与《欧洲人权公约》的比较指出，《框架公约》出台的一项重要原因即是在东欧剧变、苏联解体所引起的世界格局变动之下，国际社会愈益认识到保护少数民族权利对欧洲大陆的稳定、民主、安全与和平的重要性，对少数民族权利的保护已跃升为当务之急[27]。

就具体国别而言，左凤荣探讨了俄罗斯在构建“国家民族”过程中处理少数民族权利与国家安全问题的经验。面对独立之初严峻的民族分裂问题，俄罗斯汲取苏联的教训，强调维护国家的统一和完整，注重在立法上巩固多民族国家，塑造国家民族，强化国家认同，同时把全体国民视为一个民族，在语言和文化等方面强调尊重和保护少数民族的权利，保持和发展民族多样性[28]。

国内学界对于土耳其少数民族问题与国家安全的研究成果较为丰富。例如，周少青对土耳其少数民族权利保护与国家安全之间的关系作了较为详细的论述。在他看来，土耳其民族问题的一大特点就是“民族问题与国家安全之间存在着一种历史—结构性的联系”[29](P167)。历史上多次出现的国内库尔德人起义和叛乱以及国际上跨界库尔德民族问题的存在，随时有可能威胁到土耳其的国家安全乃至欧洲国家的集体安全。在土耳其政府为解决该问题所颁布的各项族群政策和立法中，他认为“‘国家安全’是内生的、基础性的、贯彻始终的价值逻辑”[30](P12)。肖铁志在《土耳其加入欧盟进程中的库尔德问题研究》中指出，关于土耳其库尔德问题的出路，很重要的一方面即需要在维护国家安全统一与保障少数民族权利之间寻求一种平衡，积极推行民主改革，保障库尔德人的正当权利，化解土耳其与欧盟关于库尔德问题在认知上的“错位”[31](P38)。张瑞华认为，由于库尔德人在土耳其的少数民族权利被剥夺、限制或遭受歧视，政治地位不高，经济文化发展落后，长期遭受不公平的待遇等，使得“库尔德问题”主要表现为“库尔德人要求尊重和承认民族身份，保障和扩大民族权利，平等参与国家事务和自主决定自己命运所引发的政治、安全和社会问题”[32](P53)。

王宇以以色列为例，分析了以色列对待境内阿拉伯少数民族的有关政策及其对于以色列民族关系和社会矛盾的重要意义。王宇指出，“由于以色列和巴勒斯坦及阿拉伯世界的对立和紧张关系，安全因素成为以色列从法律上和事实上对阿拉伯少数民族进行区别对待的借口和依据”[33](P75)，以色列对阿拉伯少数民族政策的指导性理念之一即“以安全的名义”——对阿拉伯少数民族进行严格管控。基于此，阿拉伯少数民族的权利行使受到国家各方面显性及隐性的歧视和约束。

二、国外研究现状

（一） 少数民族权利保护的“安全化”与“去安全化”

随着少数民族权利意识的觉醒，越来越多的少数群体都在为政治代表、语言权利、自治等问题与政府进行或和平或暴力的斗争。许多国家或地区倾向于立足国家安全的立场来看待少数民族的诉求，其权利保护被高度“安全化”。与之相应，面对这一问题给全球各地所带来的安全威胁与挑战，是否有可能探寻一些可行性方案，实现少数民族权利保护的“去安全化”，化解少数民族权利保护与国家安全危机，成为国外理论界争论的一大焦点。

1. 少数民族权利保护“去安全化”的现实困境

杰夫·休斯曼斯对欧盟框架下的移民少数群体和难民问题进行了分析，研究了少数群体问题“安全化”与“去安全化”的过程。在他看来，国家安全政策和针对少数群体问题所作出的回应并不是突然出现的，而是一个持续渐进过程的一部分。相较于原有的传统安全问题，如何以一种促进移民政治“去安全化”（即弱化其演变成威胁国家安全问题的可能性） 的方式来缓和移民和难民危机，是一个更加棘手的问题[34]。

保罗·罗认为，与移民不同的是，少数民族权利问题往往以“安全化”为内在条件。也就是说，这一群体本身可能自认为或被他人灌输某种“安全化”观念。尽管“去安全化”在一定程度上适用于个体化的移民，但并不总是适用于集体意义上的少数族裔。少数民族权利保护的“去安全化”在逻辑上存在着不可能性，应该考虑“去安全化”策略的替代方法，即“如果少数民族权利不能总是被‘转化’，那么有时或许可以考虑去‘管理’他们”。管理层能做的是通过更加自由、民主的形式，调节少数人与多数人的关系。在罗看来，联邦制度是可取的，因为它为少数群体权利的保障提供了一种机制，从而弱化了其诱发国家安全危机的可能[35]。

戴维·加尔布雷斯和乔安妮·麦克埃沃伊探讨了欧盟、欧洲安全与合作组织和欧洲理事会等组织是否有能力改变各族裔群体之间的社会动态关系，从而推进少数民族权利保护的“去安全化”问题。在他们看来，到目前为止，欧盟等组织还无法做到这一点[36](P282)。这在一定程度上支持了上述休斯曼斯和罗关于少数民族权利问题“去安全化”面临困境的论点。

2. 少数民族权利保护“去安全化”的可行性

马蒂·尤蒂拉对罗关于少数民族权利始终是（社会） 安全问题的观点进行了分析和批判，并试图找到避免其决定论的方法。尤蒂拉同意罗“如果没有独立的身份要求，少数族群就无法要求特定的语言权利或文化自治权，因为身份（诉求）是少数群体权利的基础”的观点。但是，他不同意其“要求特殊的少数族裔身份必然会形成某种社会安全问题”的相关论断。尤蒂拉提出了一种重构主义策略，在他看来，如果没有人将“威胁”置于身份认同的话语中，或者，这样的话语没有被相关的受众所接受，那么这个问题就不会被“安全化”[37](P182-183)。

3. 多元文化主义与少数民族权利保护的“去安全化”

威尔·金利卡从多元文化主义的视角对少数民族权利保护的“安全化”与“去安全化”问题作了较为详细的阐释。在金利卡看来，当国家在政治上感到不安全，他们不太可能公平对待其境内少数民族。特别是在少数民族被视为与邻国有合作或存在跨界族群时，族群关系变得“安全化”，国家与少数民族之间的关系不再被视为正常的民主辩论和谈判范畴。面对（国家） 安全问题，国家必须限制民主程序来保护自己，因而在这种条件下，少数民族更大程度地被社会和国家所排斥。金利卡通过比较西方民主国家和中东欧的后共产主义国家在对待少数民族民族主义问题时的不同反应指出，西方国家倾向于接受少数民族权利的合法性并通过某种形式的领土自治来适应它，成功地将少数群体的权利从“安全”的框架内转移到了“正义”的框架内；而在中欧和东欧地区，少数民族的要求则主要是根据安全来评估的，其目标是确保少数民族不能威胁到国家的存在或领土完整[38](P106)。金利卡指出，有关地方自治权、边界划分、语言权利和归化政策的争端，已经在很大程度上把东欧和苏联地区卷入暴力冲突之中，“除非这些少数族群权利问题得到解决，否则就很少有希望保持稳定的和平或尊重基本人权”[39](P6)。然而，国家是基于公平和正义的立场来看待少数民族的诉求，还是基于国家安全的立场来看待少数民族的诉求，往往决定着问题发展的方向。金利卡认为，在少数群体权利问题被高度“安全化”的条件下，少数群体不可能得到公正或宽容的待遇[40](P145)。在金利卡看来，族群政治的“去安全化”是多元文化公民出现并扎根的一个重要先决条件。如果没有一些积极的政策来促进不同群体间的相互理解和尊重，并让少数群体在主流机构中获得存在感，那么一个可能的结果便是他们与整个社会的对立。

伊丽莎白·克雷格参照金利卡的自由主义的少数民族权利理论和其对欧洲少数民族权利框架的批判，重新评估了欧洲少数民族权利保护的发展现状。与金利卡的观点相反，克雷格认为，实现欧洲少数民族权利标准的更公正的方案正在出现，特别是在《欧洲保护少数民族框架公约》下，它并不像金利卡所担心的那样软弱和无效，以安全为基础的少数民族权利规范在促进自由多元文化政策方面发挥着关键作用[41](P43)。

（二） 国际法（公约）、国际社会在解决少数民族权利保护与国家安全问题中的作用及未来走向

少数民族权利是国际法（公约） 保障的重要内容之一，保护少数民族权利也是现代意义上的国际法（公约） 及国际社会所关注的主要问题。国际社会尝试通过各种路径来促进少数民族合法权益保护、化解少数民族与国家安全之间的矛盾。就国际法及国际社会在解决少数民族权利保护与国家安全问题中的作用及其未来发展走向，学者们给予了关注。

贾维德·拉赫曼的研究审查了关于族裔、语言和宗教上少数民族权利的现有国际法律准则，探讨了国际法在赋予少数民族适当权利及如何有效保障这些权利方面所存在的问题和困难。在他看来，与少数民族相关的问题是严重的，且以各种形式存在。国际法的立场是极为谨慎的，难以为少数民族提供充分的、有效的权利保障。拉赫曼列举了伊拉克的库尔德人、克什米尔的穆斯林和印度的锡克教徒、斯里兰卡的泰米尔人、北爱尔兰的天主教徒、苏丹南部的非阿拉伯原住民以及南斯拉夫内战和苏联等案例，揭示了这种冲突的普遍性。“随着冷战结束而来的是冲突的扩散，因此有必要对国际法的许多领域作出修订。”[42](P3,7)

迪娜·杜拉科维奇指出，20世纪80年代末和90年代初苏东共产主义的垮台，以及随后“第三波”民族主义的爆发，都表明未解决的少数民族权利问题不仅对个别国家，而且对整个地区和国际社会都构成了严重的安全威胁。杜拉科维奇从国际、区域到国家3个层面，并结合克罗地亚的有关情况，梳理了与之相应的法律文件和为应对少数民族问题的相关执行机制的发展，指出其因民族问题复杂性而存在的效力上的缺陷。她认为，应当将现有的政治承诺转变为具有法律约束力的规定，以便为少数群体、国家和国际和平建立一个连贯和明确的保护少数民族的国际制度[43](P75,92)。

巴拉兹·维兹认为，国际文件中就少数民族权利保护问题通常会强调两个方面，一方面，承认少数民族的特定权利是普遍人权的重要组成部分。另一方面，则强调少数民族权利的行使应当有助于政治稳定与和平，不得以任何方式侵害国家主权。这种安全和人权的双重考虑必然会在调和少数民族的要求时陷入一种两难困境。在他看来，国际文件中之所以没有明确定义“少数民族的权利保护”，正是出于对国家安全的考虑。因为这使得各国在确定其少数民族政策时保留了广泛的选择性，同时又仍然符合保护人权的国际原则[44](P20-21)。

本·戈德和乔治·威廉姆斯通过评估普通法国家面对恐怖主义威胁时所采取的法律措施后指出：“当律师、政策分析人士和学者试图权衡个体权利保护的重要性与国家安全的目标时，他们常常掩盖了该过程中所存在的种族、宗教等的不平衡事实。”西方自由民主国家最常发生的是以国家安全的名义限制少数群体的权利，例如，自“9·11”的事件以来，穆斯林和阿拉伯社区的权利受到越来越多的限制。他们认为，在恐惧、偏执和种族主义日益加剧的环境下，“为了平衡安全关切与人权保护之间的关系，立法者和政策制定者必须明确指出，拟议中的措施将影响谁的权利，以及谁的安全将因此得到提高”[45](P57,68)。

阿卜杜拉希姆P·维贾布尔通过分析保护人权的国际法律文件（如国际人权公约）、联合国的监督机制、欧洲的区域倡议等，强调了这些路径对少数民族权利保护所产生的影响。在他看来，在少数民族权利的国际保护方面依然存在的缺陷是源自国家行为者的忧虑——他们担心作为少数民族权利一部分的自决权和土著民族的权利的滥用将危及现有的社会政治秩序和国家安全。维贾布尔认为，世界各地过去和正在发生的种族危机的关键原因之一是少数民族群体被排除在政治制度的权力分享和决策进程之外。“除非保证向所有少数民族作出正式或非正式的权力分享安排，并给予他们法律保护和政策上的包容，否则这些多民族国家不可能实现和平。”[46](P368)

戴维·威普曼指出，在现代民族国家发展的整个历史中，政府有一种倾向，即认为少数民族，特别是政治上自觉的少数民族，是对他们所居住的国家的政治统一或领土完整的潜在威胁。当统治精英们察觉到这种威胁时，他们往往会以两种方式之一作出反应：第一种应对措施是消除或减少多数人与少数人之间的差异，这种办法可能包括同化、强制或诱导的政策，或更激进的举措，例如，人口交换、种族清洗，甚至种族灭绝；第二种应对措施或反应，则是试图通过保护和促进少数群体的权利来减少威胁。基于此，威普曼探讨了第一次世界大战以来对少数民族权利保护所采取的不同方式，并指出少数民族权利问题本质上是与具体环境密切相关的，因此追求具体的、在司法上可执行的、具有普遍适用性的规范是不切实际的，并且往往会适得其反。威普曼以多边条约程序、特设执行机制（包括双边协议、国际社会促成的和平协议、国际刑事法庭等） 以及激励机制等解决少数民族权利问题的方式为例，认为这些办法似乎并不是很令人满意，但它毕竟对“少数—多数”之间的紧张局势作出了回应[47](P597,626)。

卡罗尔·芬克认为，国际社会对20世纪欧洲少数民族权利保护的成效甚微。威尔逊和列宁的有限自决思想以及资本主义或社会主义形式的民主，均阻碍了欧洲少数民族在现代民族国家的框架内获得权利和承认。在芬克看来，自第一次世界大战以来，国际社会缔结了各种协定并建立了新的机构，但它们未能建立牢固的、可执行的标准来提供足够的地区稳定、消除对另一国家主权的侵犯。曾经被驱逐的少数民族往往通过煽动激进的民族统一主义情绪，挑战现有的国家结构，对民族国家安全与稳定构成威胁[48](P399)。

（三） 国际关系视阈下的少数民族权利保护与国家安全

在珍妮佛·杰克逊·普雷斯看来，少数民族权利问题是国际关系中最具争议的问题之一。她对现有的关于这一问题性质界定的根本分歧进行了划分，一方面，有些人把少数民族问题描述为在其历史领土内维持可行的少数民族社区，因此认为集体权利是唯一适当的解决办法。另一方面，有些人认为这是一个维护现有国家的领土完整和安全稳定的问题，因此主张必须重视各国的权利和利益，而不是少数民族公民权利。她评估了1990 年至1995年间所出台的各项欧洲倡议对少数民族行为的最低要求，反思了冷战后欧洲民族国家体系中主权至上这一标准的意义，并总结道：“至少在目前，少数人的权利继续受到国家主权、领土完整、边界不可侵犯等国际关系传统原则的制约。”[49](P345,363)

克莱夫·鲍德温等学者对少数民族权利保护与国家安全作了较为详细和明确地论述。在他们看来，少数群体的权利一直处于国际冲突预防体制的边缘地位，这导致侵犯少数民族权利的警示信号被忽视，本可避免的安全问题愈演愈烈。例如，无视少数群体问题是车臣、克什米尔、科索沃、斯里兰卡等地区冲突的核心。他们认为，保护少数民族权利始于防止冲突、维护国家安全。这些权利不是为了分离人民，也不是为了支持分离主义运动，而是为了在“存在”“身份”“歧视”“参与”等方面保护少数群体。如果在冲突有可能恶化之前，少数民族的权利被载入宪法，并通过选举、司法和教育制度得以实施，那么冲突就有可能根本不会发生。“在地方、国家、区域和国际各级，在少数群体的充分参与下，更大程度地致力于了解和执行少数群体的权利，是预防冲突的必要条件。”[50](P2-3)

柯尔斯顿·波特指出，世界各地的民族国家未能充分实现其国内少数民族权利，已经并将继续造成广泛的国家和国际政治秩序的不稳定，它造成的分裂在世界各地引发了暴力冲突和长期歧视，“我们必须承认、保护和促进少数民族权利，以避免造成对国际安全的持续威胁和普遍主义的人道危机”。波特将重点放在欧洲，在他看来，为了确保公民的实质平等，有必要对少数民族的权利提供外部保护，使少数民族在自己的文化中有与多数民族同等的生活和工作机会。如果一个国家没有意识到少数民族权利保护的重要性，并力图消除和打压少数群体独特的民族意识，则可能会弱化国家认同，助推分离主义的发展。当然，他也指出，“国家一直在被创造、改造和改变”，要找到一个普遍的解决办法几乎是不可能的[51](P51-52)。

在卡罗尔·芬克看来，少数民族权利问题在过去半个世纪似乎处于休眠状态，如今这个长期破坏欧洲国际历史的问题重新成为研究战争与和平的人所面临的主要挑战之一，受压迫和不满的少数民族增加了国际关系的不稳定性[52](P273)。

（四） 区域、国别层面的有关探讨

关于少数民族权利保护与国家安全问题的探讨，还涉及到具体的区域、国别层面。从现有的成果来看，研究的关注点主要集中在东欧、环地中海地区以及西欧、北美和非洲的部分国家。

金利卡对西方民主国家处理少数民族权利多样性的方式变化——从压制亚国家民族主义到通过区域自治和官方语言权利来接纳他们的转变以及土著民族的待遇转变进行了分析。他通过加拿大魁北克、西班牙加泰罗尼亚以及捷克共和国日耳曼少数民族、斯洛伐克、匈牙利少数民族等少数群体案例指出，无论是在东方还是西方，国家和少数民族之间的关系不被看作是一个需要谈判和辩论的正常民主政治问题，而是一个国家安全问题，“出于安全的考虑，对于群体多样性的包容可能受到阻碍或发生偏离”。族群关系的“安全化”侵蚀了少数群体表达权利诉求的民主空间以及这些诉求被接受的可能性。在金利卡看来，当前我们需要思考在多民族国家中产生的持久冲突，思考以和平方式处理这些冲突的路径，思考允许公民以自由和民主的方式讨论这些冲突的基本假设和信念[53](P23)。

迈克尔·约翰斯考察了拉脱维亚、爱沙尼亚的俄罗斯少数民族以及斯洛伐克的罗姆人所受的待遇，并与德国的土耳其人和意大利的罗姆人所受的待遇进行了比较。他将欧盟的政策选择与受其影响的各个国家联系起来，指出关于族群冲突的管理问题，欧盟之所以强调少数民族权利是为了防止在南斯拉夫的那种暴力，防止潜在的族群冲突对国家安全所造成的危机[54](P686)。

从具体案例来看，随着土耳其少数民族权利保护与国家安全关系重要性的日益凸显，无论是国内还是国外学界都对其给予了极大的关注。乌米特·齐兹雷指出，自上世纪90年代下半叶以来，土耳其新的国家安全话语将安全置于民主和发展的目标之上。她以土耳其前副总统梅苏特·伊尔马兹2001 年8月4日关于“国家安全综合症”的突破性演讲为切入点，分析了土耳其在处理少数民族权利和制定国家安全政策过程中所遇到的问题。她认为，土耳其的安全政策引发了一系列关于权力的政治问题，而问题的关键归结于“谁定义了安全威胁，确定了可接受的风险，并确定了适当的应对措施”[55](P213,229)。在土耳其与欧盟的关系层面，伊尔汗·耶尔迪兹在《土耳其的少数民族权利》一文中论述了土耳其宗教少数派的地位及其为加入欧盟而进行的改革。他认为，土耳其作为一个伊斯兰教徒占多数的世俗民主国家的独特处境，给这个国家带来了许多令人关注的挑战，尤其是在宗教和宗教少数群体政策方面。诚然，许多问题挑战了这个年轻的共和国，并迫使它进行调整。但是，这样的调整使它变得更加强大和安全[56](P812)。苏莱·托克塔斯和富伦·阿拉斯对土耳其政府在少数民族权利保护方面的政策及其与欧盟之间的关系进行了分析。他们指出，土耳其政府在回应欧盟压力和要求时采取的是一种“伪和解”政策，即它在履行欧盟原则方面表现出一种负责任的国家形象，而实际上，土耳其政府在国内对其少数民族采取了限制性措施和政治手段，其目的是在《洛桑条约》的框架内，保持国家安全优先于少数群体保护[57](P697)。此外，戈兹德·伊尔马兹对1999 年赫尔辛基峰会以来土耳其与欧盟的关系变化以及在此推动下土耳其少数民族权利相关政策改革进程作了详细分析。她指出，土耳其少数民族问题与公民身份及国家安全问题密切相关，“土耳其要改善其少数民族权利保护政策还有很长的路要走”[58](P31)。

蒂亚·安妮格纳斯特探讨了欧洲人权规范和机构的出现，以及他们对希腊公民和少数民族国内政策和实践的影响。她指出，在一个被20世纪40年代内战的遗产和冷战两极分化的国际气候所分裂的社会中，这种根深蒂固的文化历史传统和强烈的不安全感促成了希腊民族的排外概念，战后希腊政府将少数民族视为国家统一和领土完整的危险要素，认为必须加以同化或防御，并试图剥夺少数民族的公民权[59](P336)。

尼古拉斯·基里亚库和努尔坎·卡亚的研究报告《少数民族权利：塞浦路斯冲突的解决路径》探讨了塞浦路斯北部和南部的少数民族普遍被边缘化所导致的国家分裂问题。报告认为，该地区少数群体成员遭到文化、语言和宗教特性等方面的压制。少数民族权利的保护在确保塞浦路斯持续的和平、繁荣和安全方面起着至关重要的作用[60](P3)。

种族（族群） 的多样性和复杂性，使得美国在处理主体民族和少数民族权利问题上面临更高的风险与挑战，少数民族权利保护于美国国家安全的意义亦愈益跃居重要地位。塞缪尔·亨廷顿的《谁是美国人？——美国国民特性面临的挑战》从多学科的视角研究了族裔文化群体权利对美国国家安全的影响。他通过考察美国“国家认同危机”的现实，勾画出了美国国家安全面临的新挑战，揭示了因来自拉丁美洲和亚洲的移民问题导致的“亚国家认同”和“跨国认同”与国家安全的相关性。在亨廷顿看来，移民少数群体使得美国面临着自身安全的空前挑战，“可能促使美国本地白人重新抓起本来业已放弃和推翻了的人种和民族属性理念，排斥、驱逐或压制其他人种、民族和文化的群体”[61](P16)。除移民少数群体对美国国家安全造成的冲击外，约翰·大卫·斯克伦特尼还分析了美国黑人民权运动之后，少数族裔权利革命的展开对公民权利和国家安全意义的影响以及促成这场权利革命的各种因素之间的联系[62]。

斯特德梅探讨了南非关于少数民族权利保护的执行准则及问题。其中，有关少数民族权利与国家安全的论述他列举了教育领域，即国家对于教育目标的考虑往往会涉及区域和平与安全问题，加强诸如宽容、多元主义、平等待遇以及国际和社区间和谐等价值理念。在他看来，南非关于人权问题的立场在很大程度上受到英美的影响，个人主义的观点和国家中立的概念发挥着重要作用。斯特德梅指出，保护少数群体的权利必须以符合国家的利益为基本前提。如果国家对少数群体采取包容态度，那么反过来它可以期望少数群体也会对国家表示忠诚。而南非在履行国际义务、设计执行政策框架方面，仍然存在政府是否有能力主动地将承诺转化为行动的现实问题[63](P385,387)。

三、研究评析与展望

总体来看，国内外学术界关于少数民族权利保护与国家安全问题的研究呈现出不同的特点。国内学者从理论和区域、国别层面对该问题进行了探讨，其整体逻辑分析脉络呈现出“是什么—为什么—怎样做”的特征，且研究视角和研究方法广泛涉及政治学、国际政治学、（国际） 法学、民族学和社会学等，体现了多学科交叉研究的特点。国外学者对少数民族权利保护与国家安全的理论性探讨更为深入。学者们关注到少数民族权利保护的“安全化”与“去安全化”问题，并就少数民族权利保护“安全化”发展的动因以及如何化解少数民族权利保护下的国家安全危机，实现多民族国家建构进程中少数民族权利保护的“去安全化”作出了思考。在分析论证过程中，国外学者多立足于国际视野（如国际法、国际社会、国际关系等） 进行考察，相形之下，国外研究也更加注重理论与现实的结合，所涉国家也更为多元，为我们从国家安全视域下理解和认知少数民族权利保护的重要意义提供了参照。

当然，尽管少数民族权利保护与国家安全之间的密切关联性越来越受到国内外学界的关注，相关研究成果也越来越丰富，是不少成果富有启发意义，但是，从总体上来看，这些研究还存在着这样或那样的不足。

首先，国内外学者们的论述虽然从不同的维度将少数民族权利保护与国家安全问题阐释得较为清晰，但对于二者之间的关系论证及其重要意义在一定程度上仍缺乏系统性和整体性，大多数研究是零散的、局部的。特别是就国内研究而言，其有关观点多分散于不同研究主题（如少数民族权利保护的必要性、多元文化主义论争、多民族国家建设等） 的文献之中，即对少数民族权利保护与国家安全问题的关切仅构成特定主题的一个方面。同时，国内研究的理论深度相较于国外还存在差距，缺乏相应的理论分析框架，学者们或集中于某种理论推演，或聚焦于某一国别和地区的具体案例研究，缺乏融通理论和现实（案例）的研究成果。

其次，现有成果注意到了苏东剧变、南斯拉夫解体和第三次民族主义浪潮冲击下尤其是“第三世界”国家少数民族权利保护对国家安全的重要意义，但对当下世界热点地区的关注还不够。进入21世纪，由少数民族权利问题造成的苏联和南斯拉夫版图上的分裂并未结束。与此同时，在国内外因素的共同催化作用下，英国苏格兰、西班牙巴斯克及加泰罗尼亚地区、法国科西嘉、比利时弗莱芒、印度、南苏丹、巴西等地由于少数民族权利保护所诱发的国家安全问题呈现出愈演愈烈之势。国内外学者关注的重点多集中于这些典型地区的少数民族（地区） 问题的历史沿革、发展脉络以及未来走向，对其可能演变成威胁国家安全的问题关注不足。民族问题的复杂性极大地影响着政策制定者和立法者的决策倾向，而一旦少数民族的权利未能在现有民族国家框架下得到有效保障，民族诉求无法得到合理表达，其潜在的民族情绪极有可能被激化，这不仅会对整个国家的政治秩序、社会发展构成挑战，有时甚至威胁到国家自身的安全。

第三，在少数民族权利保护“去安全化”发展的对策思考上，国内外学界的研究大多停留在应对性策略探索层面。学者们从历史、法律（宪法）、社会观念、价值取向、政治参与以及国际法、国际组织等不同视角提出了解决该问题的探索性路径，但对于当下多民族国家内部处理少数民族权利问题，即针对国家安全考量下的少数民族权利保护所作出的政策回应的评估和反思还不够。国外学者在这一维度上的一些批判性思考也多是居于宏观的国际视野，如对国际法（公约）、国际社会在解决少数民族权利保护与国家安全问题中的作用进行反思，而对各国在少数民族权利保护问题上所采取的政策和立法究竟产生了哪些实际效应、是否有利于现代多民族国家的整合和国家安全等问题，均缺乏系统性的关注。

最后，正如托克维尔所言，“谁要是只研究和考察法国，谁就永远无法理解法国革命”[64](P59)。在处理少数民族权利保护与国家安全问题上，现有文献中虽有少数于比较视角所作出的突破性创新，但总体来说在比较分析方法应用上还有很大的研究空间，需要我们去拓展。

少数民族权利保护与（欧洲） 民族国家的形成密切相关。没有民族国家的以族划界建国，就不存在少数民族的权利保护问题。可以说，少数民族权利保护与（民族） 国家安全问题具有相当强的历史共生性。在可见的将来，少数民族权利保护与国家安全将继续占据国家发展过程中的重要地位。一国在民族问题上所面临的挑战也可能是有着相似历史背景和发展境况的国家可能将会面临的，总结并借鉴各国在应对少数民族权利和国家安全问题上的经验教训，对于他国制定恰当的族群政策和立法，在实施少数群体权利保护的同时，强化国家认同，推进多民族国家建构的进程有着重要的参考价值。