双向嵌入与公众倡导：社会组织参与民族地区社会治理的创新路径

杨先情 邓国胜

（清华大学 公共管理学院，北京 100084）

一、前言

党的十八大以来，习近平总书记高度重视生态文明建设，对民族地区生态环境保护和资源开发格外关心，在不同场合多次强调，“绿水青山就是金山银山”。2021年2月，习近平总书记到贵州考察时，第一站就实地查看乌江六冲河段的生态环境，再次叮嘱贵州要守好发展和生态两条底线，“持之以恒推进生态文明建设”“在生态文明建设上出新绩”，不断做好绿水青山就是金山银山这篇大文章。

贵州是长江、珠江上游的重要生态屏障，生态环境总体良好但仍比较脆弱，全省88个县（市、区、特区），有69个在长江防护林保护区范围内，16个县（市） 被纳入国家重点生态功能区。近几年，贵州省探索出一条欠发达省份经济和生态“双赢”的路子，对于全国而言具有重要意义。早在2015 年1月，贵州就率先在全国出台省级生态文明建设促进条例，着力构建具有贵州特色的生态文明建设法规体系。同年，贵州还出台了《生态环境损害党政领导干部问责暂行办法》，将党委系统的干部纳入到问责体系之中，强化生态环境保护“党政同责”“一岗双责”，压实领导干部的生态责任。

水生态文明是生态文明的核心内容之一。2016年10月，中央全面深化改革领导小组第二十八次会议审议通过了《关于全面推行河长制的意见》，标志着“这一河流生态环境管理和跨界污染治理的创新性制度在全国范围推广”[1]。2017年，习近平总书记在新年贺词中宣告：“每条河流要有‘河长’了”。由此，“河长制”成为中国生态文明建设的新实践。

贵州全面推行河长制始于2017年1月。《贵州省全面推行河长制总体工作方案》创新性地提出了四级“双总河长，由四大班子人人当河长”[2]。在发挥社会组织作用方面，贵州省也进行了创新探索，首创推行拥有实权的“省级民间河长”，动员全社会参与共建生态文明。2017年4月，贵州省第十二次党代会确立大生态战略，要求“像保护眼睛一样保护生态环境”[3](P395)，“像对待生命一样对待生态环境”[4]。2017年6月，中央全面深化改革领导小组第三十六次会议审议通过了《国家生态文明试验区(贵州)实施方案》，并于10月正式印发，要求“发挥贵州生态环境优势和生态文明体制机制创新成果优势，探索一批可复制可推广的生态文明重大制度成果”[5]。

“十三五”以来，贵州省深入践行习近平生态文明思想，大力实施大生态战略，积极推进生态文明试验区建设，厚植生态底色、培育绿色动能，探索走出一条生态优先、绿色发展的新路。作为重要的治理主体之一，社会组织在培育社区社会资本、提供社区公共服务、促进社区公民参与、培育社区文化等方面发挥着重要作用。在贵州的生态文明建设，尤其是河长制的“贵州经验”中，“民间河长”制度化无疑是一个亮点。本文以贵阳某环保公益组织（下文称N组织） 参与贵州河长制的实践为例，总结出环保社会组织参与贵州河流治理的行动逻辑及其策略，以期为其他社会组织参与民族地区社会治理提供有益借鉴。

二、双向嵌入：环保公益组织参与河流治理的主体性逻辑

河长制并非一个单位的行动，而是一个行动系统。在这个行动系统之下，又分化为“官方河长系统”和“民间河长系统”两个子系统，也就是通常所说的“双河长制”。简言之，就是“官方河长+民间河长”的双河长治水模式。这是在原有官方河长的组织结构和责任机制的基础之上，通过政府赋权或者购买社会组织服务的方式，将民众融入治水体系，使部分民众作为“民间河长”参与到河流治理的一线工作中。

当前，“双河长制”已经成为一种普遍的治水模式，只是每个地方情况略有不同。贵州的民间河长始于2010年，不过，当时反馈渠道单一，虽然“民间河长”在巡河中发现很多问题，但实际上得到解决的还是比较少。随着贵州深入推进大生态战略行动以及全面推行“河长制”，有越来越多的环保社会组织介入到河流治理之中，使得“民间河长”成为一种制度。

在贵州实施的“双河长制”实践中，官方河长行动系统是一种自上而下的层级结构，每一个层级的河长由对应的河长办负责协调。民间河长行动系统里，则包含省级民间河长、地方民间河长、基金会等，他们之间并不存在层级关系，只有当他们之间存在互动关系时，层级关系才体现出来。最初，省级河长办面向社会招募33名省级志愿者（即省级民间河长），颁发聘书，这些志愿者将巡河情况反馈给省级河长办，之后省级河长办对其进行评价。理论上，民间河长行动系统里的行动主体都有权利向官方河长反馈并监督他们，官方河长有义务向民间行动主体反馈执行治理的情况。同时，官方河长行动系统里的行动单位可以通过购买社会组织服务的方式嵌入民间河长行动系统，社会组织则通过资助的方式激发草根组织的参与。

（一） 省级民间河长：以“专业性”嵌入政府

2017 年6月，贵州官方河长行动系统面向社会公开招募33名“青清河”保护河湖志愿者，即省级民间河长。其职责是：开展河湖监督检查，发现问题及时制止并上报；对市（州）、县（市、区、特区）、乡（镇、街道）、村各级河长及相关部门河长制工作履职情况进行监督；定期不定期将监督情况以书面形式向省河长制办公室汇报。形成了团省委负责日常管理、省河长办提供业务指导、多部门协作的“省级民间河长”管理模式。

作为贵州本土的环保社会组织，N组织获知“青清河”保护河湖志愿者招募启事后，根据33条河（湖） 的信息按照“就近、就便”原则，第一时间组织工作人员、核心骨干志愿者按要求提交报名资料。当时N组织共有5人通过审核，成为省级“青清河”保护河湖志愿者，经过培训后与其他28 名志愿者一起成为贵州省级民间河长，通过定期巡河、环保宣传等方式，参与贵州河湖保护工作。

与其他地方实施的民间河长不一样，贵州省省级民间河长的最大特点是政府授权、公众参与，团省委负责日常管理，省河长办提供业务指导。省民间河长不仅可以关注自己的责任河流，还可以对省内其他河流进行监督。在某种程度上可以说，主动申请成为省级民间河长是该环保公益组织为了获得合法性身份而主动嵌入官方河长行动系统的过程。

正是基于以其专业性嵌入官方河长行动系统，成为具有实际监督权的省级民间河长，N组织逐渐被官方所认可。2018年，某市购买了N组织的服务。借由省级民间河长身份，N组织与涉及区域的属地河长办等职能部门建立了一种良性互动机制———志愿者发现问题，职能部门解决问题。这种机制为民间力量参与环境监督尤其是水环境保护提供了一个可供借鉴的模式。这避免了过去传统媒体曝光与对抗的同时，也提高了问题处理效率，如2019年3月18日，N组织志愿者巡河发现问题后随即转交某市河长办，很快就推动了问题的解决。2019年4月10日，某镇人民政府就N组织巡河所发现的问题进行处理，并向其上一级政府部门河长办反馈回复整改之后的意见。

（二） 搭建平台：以“对话性”嵌入社区

社区是国家治理的基本单元，也是地方政府与社会组织互动的重要场域。毫无疑问，社会组织想要调动社会各方的力量，需要与社区治理多元主体产生互动关系，良性互动的实现要建立在有效的对话沟通上。因此，社会组织需要以“对话性”嵌入社区。如此才能增进互信，获得社区的支持，使多方合作成为可能。

N 组织借助千禾社区基金会、阿里巴巴公益基金会等组织，以及共青团贵州省委、省河长办、共青团贵阳市委、贵阳市慈善总会等相关单位的力量，撬动更多的组织、个人，参与到水源保护的行动之中来。N组织发起的“海菜花计划”通过提供小额资助、专题培训、技术咨询与支持等形式，支持贵州本土团队或个人开展河流调查、污染监督、专项研究以及宣传教育等活动，参与贵州水环境保护工作，发现问题除了通过原有渠道反馈，还可以借由贵州民间河长搭建的互动平台进行解决。

当然，巡河行动者的成长也并非一蹴而就，而是一个“学习-行动-反思-成长”的循环过程。在嵌入社区的过程中，N组织始终把“陪伴”这一关键要素置于首要位置。所谓的陪伴，就是增进与行动者的感情，增强信任，提供尽可能多的帮助，让每一个行动者成为“我们”。

三、行动策略：构建网络、借助外力、公众倡导、购买服务

（一） 构建行动者网络：在积极履行责任中不断扩大自身影响力

通过嵌入官方河长行动系统获得“省级民间河长”这一身份后，N组织积极履行河长职责，对责任河流开展定期巡护，推动典型环境问题的及时处置，树立典型。如2017年5月13日，N组织工作人员考察三岔河时发现三岔河流经威宁自治县猴场镇藤桥村后河水由清澈变成灰黑色，现场未发现排污情况。随后，N组织邀请专家一起对该河段进行巡查，最终确认污染排放来自威宁自治县某公司。N组织随即取样、拍照和视频留存证据，并通过电话向威宁自治县河长办举报，与此同时，通过微信提供了排污点定位、排污照片、排污视频等相关信息，保存证据。巡查结束后，N组织以报告的形式向省河长办提建议。2018年中旬，N组织工作人员对涉事河段重新核查，发现仍有污染排放的痕迹，于是向进驻毕节市开展环境保护督察组电话举报。2018年10月10日，N组织接到电话反馈，涉事企业已被查处并罚款。

N 组织的省级民间河长一直以这种方式切实推动贵州河湖保护工作。相对于其他来源的民间河长，因省级民间河长具有政府部门赋予的实际监督权，其自主性更强，更能体现民间参与的力量。由于全省省级民间河长实行动态管理，有进入和退出机制。N组织与团省委等主办单位保持了良好沟通，一有人退出团省委便邀请N组织推荐适合的志愿者加入，同时N组织也积极主动推荐工作人员及优秀志愿者加入省级民间河长网络。此后，在贵州省省级民间河长队伍里，N组织的工作人员和推荐的志愿者以及有密切合作关系的民间河长占了大多数。

（二） 借助外力：借力公益资金，全力孵化本土公益组织力量

为推动民间河长制，政府为民间河长提供一定的培训和专业指导及每月100元的经费补助。不过，每月100元的经费并不足以支持民间河长有效开展责任河湖的保护工作。因此，N组织还积极争取国内公益慈善机构的资助。2015年，N组织获得了广东千禾社区基金会的资助，构建了贵州水源守护志愿者网络。2017年6月，N组织部分工作人员成为省民间河长并积极履职。同年7月，N组织获得了阿里巴巴公益基金会项目资助。千禾、阿里两个基金会的项目资助，有力保障了N组织有效开展全省河湖的巡护与环境监督，这也让相关政府部门看到了委托社会组织所带来的杠杆撬动作用。通过借力公益资金，N 组织推出了“海菜花”计划，该计划旨在为环保草根组织和热心环保的公益团队提供技术咨询、河流保护小基金、培训等服务，全力动员和支持本地公益团队参与到河流的保护之中。

成立于2014年8月的贵阳市花溪区某爱心社是N 组织的在地合作伙伴之一。2017年12月，该社成功申请到N组织“海菜花”项目的资助。2018年9 月15日，N组织对该社的16名骨干志愿者（各志愿服务队队长） 进行培训，通过订制培训提升志愿者对河流保护的认知，学习巡河技巧和方法，以更专业的方式参与贵阳母亲河的守护。在N组织“海菜花”计划的支持下，该社的老志愿者定期对贵阳南明河、花溪河等河流进行巡护，他们通过污染举报等形式推动环境问题处理，以实际行动保护贵阳河湖。

黔东南某生态公益发展中心是N组织另一个合作伙伴。N组织持续为其提供了资金支持、技术支持、项目设计、危机公关以及筹资协助等。当前，该中心已经复制N组织的工作模式，主动承担黔东南地区的河流保护网络建设。在N组织的协助和支持下，该中心2017年成功申请到成蹊计划资助，也申请到创绿家资助和千禾环境基金的支持，资金额度也突破了十万元级别，目前正在朝专业化的方向发展，成为地方性枢纽机构。

（三） 倡导全民参与：实现公众就地就近巡河巡湖的“常态化”

河长制不仅需要政府推动，更需要全民的积极参与。一方面，N组织充分借助团委的力量，组建大学生志愿巡河队伍。2018年7月，N组织与共青团贵阳市委组织联合发起“贵阳市青年环保志愿者巡河”活动，旨在动员大学生志愿者通过定期巡河等形式参与贵阳河湖保护，为守护黔山秀水、建设生态贵阳、助力河长制贡献力量。随后，N 组织对招募到的大学生志愿者进行专场培训。2018 年10月20日，贵阳举行首次大学生巡河行动，来自贵州大学、贵州民族大学等8所高校的11 支巡河队伍共计127名大学生志愿者参与巡河。随着大学生巡河活动的开展，影响力也逐渐增大，活动由贵阳市推向安顺、遵义、黔东南、毕节等地方。

另一方面，基于大学生巡河所发挥的作用，N 组织进一步将参与对象范围扩大到全民参与。2019 年3月，N组织联合了十多个贵州本土团队共同发起“贵州河流日1+2行动”倡议，把每个月第三周周六定为“贵州河流日”，号召市民拿出1小时就近、就便巡护身边2公里河流。以志愿服务助力河长制，从而形成了“人人关注贵州河流、人人参与贵州河流保护”的河流文化，用行动守护黔山秀水，留住碧水蓝天。截至2021年1月22日，“贵州河流日1+2行动”活动已经举办了二十三期。该活动受到社会的广泛关注，也得到了省级和中央媒体的高度关注，目前已经成为贵州生态文明建设的一个品牌活动。N组织积极创新公众参与方式，创新社会服务模式，不再拘泥于具体的项目，而是提供公众参与环境保护的解决方案。“贵州河流日1+2行动”已经不再是单纯的巡河，而是已经变成倡导全民“常态化”参与的河湖保护文化。

（四） 推动政府购买服务：让河长制从“有名”到“有实”转变

加入省级民间河长队伍后，N组织积极主动加强与团省委、省河长办等相关部门的联系，建立了顺畅的沟通机制。加上出色的工作表现，N组织及机构人员先后获得了国家级和省级多项奖励，进一步扩大了N组织的影响力以及与政府的互动。正是因为与团省委、省河长办的密切联系，促成了政府购买服务，从而有效地推动了与属地河长办的互动，有助于推动各地环境问题的解决。

基于N组织的专业性和工作成效，2019年6月，贵州省水利厅购买了N组织服务，委托N组织对黔南、黔东南所有县市进行暗访巡查，建立四乱问题清单，上报省水利厅，由省水利厅跟进处理。N 组织负责制定总体暗访计划和详细的月计划并报省水利厅备案，省水利厅根据暗访计划适时派员参加暗访。每月暗访结束后与当地水行政主管部门确认问题情况、发生时间、问题来由等，为下一步省水利厅以“一市一单”进行月通报，督促各地建立动态台账，加强整改落实提供依据。省水利厅针对暗访发现的问题组织“回头看”，根据各地上报的整改情况现场复核完成情况。

四、结论

水生态文明是生态文明的重要组成部分和基础保障。山川秀美，水是关键。治水共同体是一个复杂的共同体，它涵盖了包括政府、企业、社会组织以及广大普通民众在内的多元行动主体。因此，需要群策群力，凝聚价值共识。一方面，要进一步优化官方河长行动系统的相关制度，提升各级政府治理能力。另一方面，要充分发挥环保社会组织的专业性和公益性，通过多种渠道积极发动民众参与，形成人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

从N组织参与民族地区河流治理的实践来看，“双向嵌入”是其最大的特色。它一方面以“专业性”嵌入官方河长行动系统，得到官方的赋权，成为具有实际监督权力的“省级民间河长”。另一方面，通过“省级民间河长”构建水源守护者网络、借助公益基金，以“对话性”嵌入社区，以项目资助的形式激活更广泛的草根组织和志愿者参与到治水中来，不仅推动政府购买服务，也推动了“河长制”向“河长治”转化。

当然，问题的关键还在于，环保社会组织能否朝着专职专业化的方向健康发展，能否充分利用大数据这个工具。环保社会组织这种“双向嵌入”的河流治理行动逻辑是否适用于生态文明建设的其他领域，则有待于相关领域的研究者进一步探索。