关于对龙华区排污许可证核发和管理的思考

张 宇

（深圳市生态环境监测站，广东 深圳 518000）

从20世纪80年代后期开始，我国开始试点实施污染物排放许可制度，同时陆续发放排污许可证，由于缺乏具体的法律制度和政策保障，使得排污许可制度定位不明确，排污许可证的核发与实际监管体制存在一定程度的脱节。直至近几年，随着人民群众对环境质量的需求日益增长与周围环境迟迟未能得到改善的矛盾不断加深，国家相关部门发布了《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》、《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》等文件，以及《排污许可管理办法（试行）》，《排污许可管理条例》等管理性法规。

1 排污许可证的研究历程与政策分析

1.1 排污许可证制度的研究历程

我国排污许可制度的发展经历了三十多年，从产生到发展再到改革，直到现在的全覆盖，可以说开启了固定污染源管理的新时代。

1.1.1 排污许可制度立法的产生阶段（1972—1989年）

我国排污许可制度最早萌芽于上海。1985年4月19日通过的《上海市黄浦江上游水源保护条例》，标志着我国排污许可制度的产生。1988年发布的《水污染物排放许可证管理暂行办法》是第一部在国家层面规范排污许可证管理的规范性文件。1989年下发的《排放大气污染物许可证制度试点工作方案》，这是排污许可制度首次涉足大气污染防治领域。

1.1.2 排污许可制度立法的发展阶段（1990—2012年）

自1990年起，全国许多地市陆续制定了排放水污染物许可证的管理办法。1996年，《水污染防治法》中首次规定了排污申报登记制，第一次写入法律。2003年，《中华人民共和国行政许可法》出台，确立了行政许可制度。2004年发出《关于开展排污许可证试点工作的通知》，开展排污许可证试点工作，开启了对于综合许可的探索。2008年《水污染防治法》规定“国家实行排污许可制度”，由此开始，排污申报和排放许可证制度改为排污许可制度[1]。

1.1.3 排污许可制度立法的改革阶段（2013—2019年）

2014年修订的《环境保护法》第一次在规定中确立排污许可管理制度。2015年修订的《大气污染防治法》明确规定“排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定”，这是《排污许可管理条例》的直接立法依据。2017年，发布的《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》，明确了发放范围与申请时限。2019年发布了《固定污染源排污许可分类管理名录（2019版）》，相较于2017版，主要是扩大了管理范围，增加了登记管理类别，删除了行业发放的时限要求。2020年发布并于2021年3月实施的《排污许可管理条例》是我国第一部专门规定排污许可管理的行政法规。

1.2 关于排污许可制度历程和政策的思考

从产生到发展再到改革成型，排污许可证立法是从水污染防治领域开始的，然后延伸至大气污染防治领域，从最根本的水、气出发，控制污染物排放总量，但是并没有统一的行政许可规范。排污许可制度立法的发展阶段经历了二十多年，也是逐步在探索和试点中，但并未在全国范围内推行。

排污许可制度在我国历经了几十年的探索，制定了《排污许可管理条例》，这也是我国第一部专门规定排污许可管理的行政法规，也为执行管理提出了更加明确的实施细则。在当前生态环境保护的形势下，这部行政法规对打好打赢污染防治攻坚战具有重要的推进作用。

2 龙华区排污许可制度的实施现状和特点

2.1 龙华区排污许可制度的实施现状

龙华区作为深圳的产业大区，企业规模仅次于宝安和龙岗等工业大区，辖区拥有电子信息、人工智能、生命健康、时尚创意四大优势产业。在《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》实施之前，排污许可制度在龙华区乃至整个深圳市的实施，基本上都是按照《广东省排污许可管理办法》的要求申领广东省排污许可证的，并核发了一大批省排污许可证。2017年，对龙华区仅有的火力发电行业大唐宝昌公司申领核发了辖区内第一张国家排污许可证；2018年对企业核发了国家排污许可证；2019年开展了对富士康区域内企业及部分重污染企业核发工作，同年12月发布实施了《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》；直至2020年，生态环境部发布《关于做好固定污染源排污许可清理整顿和2020年排污许可发证登记工作的通知》，要求各地区摸清2017年至2019年已完成排污许可证核发任务的火电、造纸等33个行业排污单位情况，清理无证排污单位，开展固定污染源清理整顿工作，并根据2019年版名录，做好2020年排污许可发证和登记工作，做到“应发尽发，应登尽登”，最终实现全覆盖[2]。

2.2 龙华区排污许可核发的特点

2020年，龙华区根据国家、广东省和深圳市的要求，对辖区内企业全面排查，以“二污谱”、“环评审批”、“竣工验收”等各项数据为依据，通过制定行业模板、分行业对接、分批次指导、集中答疑解惑、企业一对一辅导等多方式，帮扶企业切实解决申报中的问题，逐步形成了行之有效的工作流程，提高了企业填报的成功率，确保排污许可的技术审核及登记发证的高效推进，做到逐个销号、应发尽发，不留死角，以新形式、新方法，新服务为辖区内企业送技术、送法规、送服务，指导企业完成核发和登记工作，基本实现排污许可全覆盖。

2020年是排污许可核发的收官之年，完成排污许可全覆盖的同时，也是全面落实排污许可的开始之年。从龙华区核发企业的特点来看，核发企业基数大、行业多，简化管理和重点管理的企业主要还是以纸制品制造类、印刷和记录媒介复制业，金属制品业、计算机、通信和其他电子设备制造业等行业为主，登记管理企业规模巨大，主要是以一些电子工业、塑料制造业、金属制品业等行业为主。

3 龙华区排污许可实施过程中存在的问题以及核发和监管对策研究

3.1 龙华区排污许可实施过程中存在的问题

从近几年国家排污许可证的核发情况来看，龙华区企业还存在一定的问题。一是中小微企业管理水平低、环保意识相对薄弱，对自身的主体责任认识不到位，在排污许可证申领或登记时不积极、不主动，甚至出现不配合的现象。二是大部分企业按证执行意识不强，缺乏相关专业环保人员和技术支撑，重申领轻落实，对许可证上要求的执行报告和管理台账以及信息公开等工作，企业仍一无所知，部分企业产生“排污证就是一发了之，发完证就是一了百了，拿到证就是万事大吉”的侥幸心理，并不能规范做到“按证排污”、“按证自管”，不能切实地把排污许可工作成效转化为排污许可“一证式”管理的长效机制。三是对于政策执行力度不够，国家和地方均发布和修订或者废止了较多的制度和法规，但是企业缺乏对这些信息的掌握和了解，对排污许可制度政策比较陌生，误以为办理环评手续或持有地方污染物排放许可证即已完成排污许可证工作，无需再办理或变更其他手续，往往是执法上门才发现问题，才知晓需对自身手续进行完善[3]。这些问题都给证后监管等工作带来了很大的困难。

从制度上来看，龙华区乃至全国范围内的现状也是值得思考的。一是环境影响评价制度与排污许可制度衔接不足。出现了《深圳市建设项目环境影响评价审批和备案管理名录》（2021年版）和《固定污染源排污许可分类管理名录》（2019年版）之间存在部分行业无法对应衔接的情况。环境影响评价制度是建设项目作为申请排污许可证的前提和重要依据；二是环评信息平台与排污许可信息平台衔接不足。环评审批平台与排污许可管理平台为两套平台，两个平台互不相通，需要分别提交资料，两项制度在申请提交资料方面存在重复性，环评是排污许可的前提，但在排污许可平台无法查看企业环评的相关信息和资料，导致信息不连通、不对称、不衔接。

3.2 排污许可证核发和管理的对策思考

《排污许可管理条例》，是我国第一部专门规定排污许可管理的行政法规，为排污许可证的管理提供了更为详细的细则和规定，填补了之前的空白，应以贯彻落实《排污许可管理条例》为重要抓手，以排污许可“一证式”管理为目标，在强化监督执法、加快制度融合、提升大数据应用水平、做好企业普法等方面加大力度。通过排污许可证核发监管以实现环境影响评价制度与“三同时”制度的有机融合，将环保“三同时”要求一并纳入排污许可证管理，减少管理环节，强化排污许可证事中监管，实现闭环管理模式。