浅谈被占国有林地回收工作的几点做法

农云伟，胡新莲，陈春明

（广西壮族自治区国有博白林场，广西 博白 537600）

为贯彻落实党中央、国务院《关于加快林业发展的决定》精神，近年来，国有林场对被占国有林地的回收做了大量卓有成效的工作，但因历史问题等原因，回收工作中举步艰难，阻力重重，一部分流失的林地仍难以回收，生态安全得不到彻底有效保护。本人结合在国有林场工作多年的实际，现对林场被占国有林地回收工作谈谈个人的见解和看法，以期达到共享共进之效。

1 国有林地流失的主要方式

造成林场国有林地流失的原因是多方面的，有政策失误所造成的，有管理失误造成的，也有人为造成的，但不外乎以下几种方式：

一是肆意开垦，破坏林地现状和用途，开垦种植农作物或经济作物等。这种方式自林场成立初期表现得较为突出和普遍，但在法律、法规及政策日渐完善和管理力度日益增强的今天，这种方式已经不形成什么大的气候，其破坏力和影响力已开始慢慢下降。

二是圈地蚕食，变公为私。这种做法类似于“明修栈道，暗渡陈仓”，其主要表现为，林区附近群众先是在林地和田地之间缓冲带、林地边缘或有争议的林地里搭建看似不起眼、无关紧要的简易棚子、低矮房等建筑物，随着时间的慢慢推移，久而久之，简易棚子变猪舍、鸡舍、菜园甚至楼房，这种渐进的方式一般让人不易觉察也容易令人“忽略”，但一经出现，却往往是因时间长久而最难处理的。

三是采用隐蔽的“拉锯战术”，通过“烧、砍、拔”和“牧牛放羊”等方式破坏森林植被和新造林地，慢慢使有林地变为“荒山荒地”，进而占用。比如，在村民占据林地的过程中，单户所侵占的林地面积一般较小，但是总体面积较大，没有达到国家法律所规定的标准，在这种情况下，也就无法以刑事立案的方式进行调查并回收被侵占林地，另外，村民在侵占林地之后，所种植的仍然是林木或其它经济林木而并非农作物，无法根据《森林法》等法律条款进行处理，这些侵占面积较小且林地用途没有改变的林地侵占行为，无法采取刑事立案的方式处理，只能以民事侵权诉讼的方式开展行政处罚，常常因为打击力度不足，难以实施处理，执行起来难度较大。

四是群体采用极富破坏力的方式公然与林业管理部门作对，集体参与阻挠或破坏活动。出现这种群体事件情况下，群众情绪将比较激化，影响比较巨大，危及林区的和谐与稳定，往往会惊动到各级部门，虽最终事态可以解决或抑制，但矛盾关系无法真正得到很好调和，日后想再正常对林地及生产实施有效管理和经营难度很大，容易形成林区的“死角”。

上述后两种方式如今已在林场国有林地流失中占据了主要位置。

2 林地回收工作的难点分析

林业系统内有一句话叫“国有林地流失容易回收难”，一语道出了国有林地回收工作的“难”。林地回收工作涉及林场、政府、集体、个人等方方面面，如果处理不慎，不但旧问题不能解决，还会产生新问题。林地回收的“难”就难在于：

一是社会经济的发展和人口数量的不断增长，与有限的生产生活用地存在长久的矛盾。现在农村经济仍普遍以种养为最基本的生产方式，种养的根基在于土地，土地的数量和分配总是有限定量的，而靠科技很大提高单位生产量目前还存在相当大的困难且相当有限，“民以食为天”，老百姓总要穿衣吃饭，生产用地不够用，他们就盲目地占用土地。

二是林场的行政管辖权属于当地政府，与林场的林地管理权存在部分重叠，有些林场甚至直属于当地政府，林地管理与政府行为存在一定的矛盾。所以，被占国有林地的回收具有极强的政策性，涉及面广，没有地方政府的强力支持，回收问题就难以实现。其原因在于，于公而言，现在国家提倡和谐社会，讲求稳定为主，于私而言，当地的政绩与从政人员的选举与民众有相当大的联系，执政行为中难免有“你好我好大家好”的现象存在。

三是人民群众的文化水平普遍有了提高，钻法律空子的案例屡见不鲜，林区群众知道国家对集体性事件的处理还是比较谨慎，以至于他们常以群体事件出现，使执法部门和人员有所顾忌，给执法带来新的困境。

四是历史遗留问题，国家解放后，农村实行“责任地”，将土地承包到户，但在落实的过程中，受当时科学技术条件的限制及主观原因未能准确清晰的划定四至界，“农林土地”界线模糊，个别甚至已将国有林地向村民发放“土地使用证”或“林权证”，为以后出现的“争议林”、“纠纷地”埋下了无穷隐患。

3 林地回收工作的对策

“三赢”是解决被占林地回收工作的重要保障，缺一不可。所谓“三赢”是指林场、政府、群众的“三赢”，唯有实现三方面合作共赢，才是林地回收工作的长远之计。也就是说，在展开综合治理的过程中，既要合理合法，也需要考虑林地被侵占的主要原因和民众的现实需要，在确认林地属于林场的情况，根据林地被侵占的原因和类型，采取有针对的方式进行回收。对于如何实现“三赢”，提出以下三个方面建议。

首先，社会经济的发展和人口数量的不断增长，与有限的生产生活用地矛盾一天不解决，被占国有土地回收就难以实现。事实上，症结与矛盾一并存在，矛盾一天不解决，症结也一天不消失。解决这样的矛盾有两种办法：

通过建立自然保护区等办法，争取国家拨款，把生产生活条件极其缺乏的林区群众整体迁移安置，尤其是保护区核心区的农户；

在群众承认国有林地所有权的前提下，通过双方充分协商、协议，有选择、有条件地划出一定面积的林地与群众开展联营，从提供苗木、技术指导等角度帮助林区群众解决生产生活上存在的问题。这种方式在目前被侵占林地回收工作中比较常见，属于林地租赁方式，一些没有在被侵占林地中种植农作物的，政府或林场可以与侵占林地农户达成协议，将被侵占的林地以租赁的方式交给农户继续经营，而农户需要定期向林场支付租金，但需要保证林地内是种植林木，不能改变林地用途或栽种农作物，在林木采伐和栽植果树一定期限之后，林场将收回林地或者继续租赁。或者以合作经营的方式达成合作，在被侵占林地内种植林木和果树的，国有林场以收取林木分成的方式获取收益，将林地继续转给农户经营，如果国有林场必须要被收回不能另转农户经营，在这种的情况下，国有林场在通过林木价值评估之后，收购农户侵占林地所种植的林木，同时收回林地。这种方式能够达到农户与国有林场双赢的局面，农户既能够继续种植经营，国有林场也获得了应有的资金，但是在实际实施过程中需要注意，需要根据林地的分类和国家需求程度来施行，否则需要以另外的方式收回林地。

其次，林地的“双重管辖”性质，注定了管理上不可避免的一些弊病，这就需要林场必须与当地政府搞好沟通协调工作，认真做好勾通和协调，除了自身积极发展林业生产外，还要为老百姓穿针引线，把政府“惠农”政策如退耕还林、沼气推广等宣传带到林区各家各户，甚至没有条件的也要积极争取创造条件，在这过程中，林场应该起到“桥梁”的作用，这是使事情进入良性循环的纽带。

最后，回收被占国有林地，应该要稳妥慎重，明晰主权，依法回收。

一是慎重对待“争议”地，在不违反原则情况下，稳妥处理农林关系，最大限度地争取和解，争取共赢。要与群众统一认识，达成共识，即退地还林，真正地为群众解决实际困难，采取以砍促收、以租助收等方式逐步回收被占国有林地，既能保障优良的生态建设，又能促进群众的收入。

二是明晰主权。回收被占林地，政策性强，涉及面宽，难度大，林场应当成立专门机构，负责回收：1、摸清被占林地准确位置、数量、侵占人、侵占时间、有无相关证件手续等，收集被占林地的主权证据材料，做好民事诉讼的准备工作；2、与地方政府的沟通协调，争取理解与支持。当前普遍存在一个突出的问题就是主权是否明晰的问题，如果林场拿不出足够的证据，证明对林地享有主权，这对回收被占林地工作是十分不利的。其中包括插花地的指正问题，插花地是指两个区之间（因地界互相穿插或分割而形成的零星分布的土地。）这些插花地没有充足的依据明确的区域归属，需要村民与国有林场进行协商解决。

三是以法回收。国有林地是国有资产的重要组成部分，打击国有资产流失犯罪是林区司法机关的重要职责，林区司法机关应进一步加强研究法理，准确地适用法典，最大限度地做好依法回收国有林地流失的各种犯罪的调查、取证、诉讼、审理的准备工作，力争有理、有利、有节，涉及此类犯罪案件，有一起查一起，不能姑息，不能手软。用所侵占国有林场林地修建房屋、实施项目建设、采石采矿、挖沙、取土、倾倒垃圾,以及向国有林场林地排放污水等侵占和破坏国有林场林地的行为，对此类侵占国有林场林地行为,各级各有关部门要依法进行查处,涉嫌犯罪的,要依法移送司法机关处理。侵占国有林场林地进行农作物种植，并且对林地性质进行改变的行为，经过教育仍然不改正或拒绝改正破坏行为的,要严肃依法查处,涉嫌犯罪的,依法移送司法机关处理,所侵占的林地由国有林场收回经营。各级人民政府强化执行效率,确定国有林场林地的四至界线,核发或变更林地权属证书。对擅自在与国有林场存在权属争议或边界不明晰的国有林场林地上进行生产经营活动并改变林地性质的,各级林业行政执法部门、森林公安机关要依法进行查处。

国有林地历史原因被占现象较为普遍，回收阻力大，困难多。但是只要抓住法律法规及政策的有利时机，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以三个有利于为准绳，以《决定》为武器，有礼、有利、有节地予以回收，是完全可以赢得地方政府的理解支持的，只要政策到位，宣传到位，大多数群众也会理解配合的，回收被占国有林地的目的终将能够达到。