普洱市农村集体产权制度改革的做法与成效

陶 欣

（普洱市农村经济经营管理站，云南普洱 665000）

农村集体产权制度改革是继我国农村承包地“三权分置”重大制度创新之后，中央部署的又一项管全局、管长远、管根本的重大改革任务，其目的在于通过改革，发展壮大村级集体经济，增加农民收入，缩小地区差距、城乡差距，实现共享发展、共同富裕。

一、农村集体产权制度改革的情况

普洱市各级人民政府认真贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府关于农村改革发展的决策部署，积极推进农村集体产权制度改革，按时完成了2018年度和2019年度清产核资工作任务，全面完成了第四批国家农村集体产权制度改革试点孟连县和宁洱县改革的各项工作任务，其余8县（区）全面完成了农村集体经济组织成员身份认定工作。2021年思茅区、墨江县、景东县、景谷县、镇沅县、江城县、澜沧县、西盟县8县（区）应开展产权制度改革的村组数13 386个，已完成人口信息核实、成员身份确认，普洱市农村集体产权制度改革已全面展开。

二、存在的问题和困难

（一）“三资”管理滞后

一是由于基层农经体系不健全，导致村组集体“三资”管理严重滞后，出现管理不到位，账目混乱、不规范等情况，资金账外循环现象时有发生，资源和资产管理缺失，少部分村组干部对“三资”情况不清楚，在清查工作中存在困难。二是量大且产权不清，由于历史等诸多因素，集体资产没有依法颁发土地证与房产证，加之近年来国家对贫困地区的扶贫力度加大，各级财政对农村的各种项目扶持资金形成的资产移交手续不完备、产权不清、账实不符。三是集体资产管理不完善，登记造册不健全，变更登记不规范，造成集体资产家底不清。

（二）人才保障不足

农村集体产权制度改革工作涉及资源性、经营性和非经营性资产，这些资产的归属、登记、收益、分配，以及清产核资系统填报涉及大量的财务知识，专业性强，基层农经机构体制、机制不顺，大部分农经管理职能上划乡镇政府，但具体工作还是农经员在做，职能与机构不匹配，基层人力严重不足，平均每个乡镇农经员只有1.8人，部分乡镇农经员空缺，多数农经员身兼数职，履职存在缺位、虚位现象，再加上人员老化，工作缺乏延续性、稳定性，无法正常履职履责，集体资产监管职能严重弱化，疫情影响、脱贫攻坚等任务艰巨，农村集体产权制度改革工作推进困难。

（三）缺乏工作经费

农村集体资产清产核资工作涉及面广、专业性强、工作量大，需要投入大量的人力物力财力，中央和省级拨付的县级农村集体产权制度改革工作经费被整合。

三、普洱市农村集体产权制度改革的做法

（一）强化组织领导，高位推进

市委、市政府成立了由市委副书记任组长、分管副市长任副组长，农业农村、自然资源和规划、财政、林草等相关部门领导为成员的全市农村集体产权制度改革工作领导小组，领导小组下设办公室在市农业农村局，负责具体日常工作。各县（区）、乡（镇）对应成立了农村集体产权制度改革工作领导小组，各村（组、社区）成立了工作实施小组。市、县两级明确了改革的时间表和路线图，细化了任务清单和工作流程，压实工作责任，紧扣时间节点，稳步推进改革各个环节落实到位，建成了市、县（区）、乡（镇）、村、组五级联动和部门分工协作、群众积极参与的工作机制。

（二）制定工作方案，明确实施步骤

市领导小组先后多次召开专题会议进行安排部署，在广泛调研并征询各级各部门和各领域专家意见的基础上，出台了《中共普洱市委 普洱市人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》和《普洱市农村集体资产清产核资工作实施方案》，对农村集体产权制度改革和清产核资工作进行了系统安排部署。明确了清产核资的目标、范围、期限、措施等，对农村集体资产权属界定、价值评估、监督管理等工作进行了规范，统一按照“清查核实、公示确认、建立台账、审核备案、汇总上报、纳入平台、检查验收”七个程序开展工作。县乡结合实际对应出台了指导意见和实施方案，村（组、社区）制定了具体的操作方案。

（三）开展动员培训，广泛宣传政策

普洱市各级人民政府召开工作动员培训会，对农村集体产权制度改革工作进行了安排和部署，提出了具体要求，全市召开专题会议和培训班87期，参会人员4843人次。组织各县（区）领导和干部现场观摩昆明、曲靖、玉溪产权制度改革工作经验并邀请了省级的领导专家到普洱市授课。先后编印发放宣传资料54万余份。并在民族地区用民族语言反复播放宣传光盘，张贴宣传标语，充分利用报纸、广播电视、网络、简报等媒体广泛宣传清产核资工作。开展新闻报道65 余次，编发确权工作简报650余份。做到政策家喻户晓，提高了广大农民群众的参与积极性，营造了良好的舆论氛围和工作环境。

（四）加强督促指导，层层传导压力

农村集体产权制度改革工作时间紧、任务重，为保证按时按质完成工作任务，市农村集体产权制度改革办详细制定了考核指标，按照“一月一督查，十天一通报”的工作要求，进乡入村开展督促检查，及时纠正工作中发现的不讲工作质量、敷衍应付等行为，并对实际工作中出现疑难问题指导解疑，对工作进展缓慢的县（区）进行诫勉谈话，确保该项工作如期保质保量完成。

（五） 科学界定农村集体成员身份

市级出台了《普洱市农村集体经济组织成员身份界定指导意见》，对全市农村集体经济组织成员的认定原则、认定程序、认定标准、工作方法等作了原则性规定。按照“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的原则，依据户籍关系、土地承包关系和集体经济组织利益关系等因素认定集体经济组织成员，做到认定工作政策明确、组织有力、群众参与、方法科学、程序严格、公开透明。全市15 294个村组100%的完成成员身份认定，编制完成了成员名册并由县乡进行登记备案，认定农户56.86万户，认定成员人数209.59万余人。

（六）认真开展登记赋码相关工作

组织开展了登记赋码相关业务培训，制定了村集体经济组织示范章程、折股量化方案范本、收益分配指导意见范本、会议记录示范等。宁洱县和孟连县现已全面完成15个乡镇124个村1788个村民小组的登记赋码工作，共印发组织机构登记证1912份，刻制公章1912个。

（七）加强农村集体资产财务管理

积极与相关金融部门、设计公司和县、乡镇人民政府对接，筹建农村集体资产监督管理平台，加快信息化建设力度，计划将农村集体“三资”管理、财务会计核算等业务全部纳入平台管理，不断提高资产管理水平和效率，推动农村集体“三资”管理制度化、规范化、信息化。确保农村集体“三资”监督管理工作有专人负责；加强农村财会队伍业务素质，落实民主理财，规范财务公开，加强对农村集体经济组织审计监督，做好日常财务收支等定期审计，建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度，防止侵占集体资产现象发生。

（八）积极探索发展壮大集体经济路子

以县、乡领导干部为主要对象举办专题培训班，以农村集体产权制度改革为契机，明确集体经济组织的功能和特殊市场主体地位，鼓励县、乡积极探索资源开发型、资产盘活型、乡村旅游型、农业生产型、联合发展型等农村集体经济发展模式。

（九）总结推广试点优秀经验

积极探索发展宁洱、孟连两县多种形式的股份合作，推动农村集体经济组织股权体制创新，增加农民财产性收入，建立“归属清晰、权责明确、流转规范”的农村集体资产股份权能改革运行机制，总结好可复制可借鉴可推广的经验，为全市2021年全面完成农村集体资产股份权能改革提供示范。

四、取得的主要成效

（一）强化集体资产的监管

通过清理集体家产，强化了集体资产的监督管理，建立了以股东代表大会、董事会、监事会为核心的内部治理机制，使广大成员获得了参与集体经济组织决策、管理、监督的权利，有效激发了集体成员监督管理集体资产，维护财产利益的积极性，提高了集体资产的经营管理水平。全市10县（区）993个行政村和7个涉农居委会集体经济组织100%有收入，81%的行政村有经营性收益，其中，5万～10万元的行政村有189个，10万～15万元的行政村有66个，50万～100万元的行政村有5个，100万元以上的行政村有2个。全市流转土地6.24万hm2，其中出租给企业和外来商户2.67万hm2。

（二）保障成员主人翁地位

产权制度改革把抽象的“集体所有”财产量化到成员个人身上，明晰了成员在集体资产中的份额，增强了成员的财产主体地位，维护了成员的收益分配权利，真正解决了集体资产“人人所有，人人没有”的问题。

（三）健全完善管理制度

在改革过程中建立了与市场经济相适应的规划化运行管理机制，为集体经济发展创造了良好的体制环境。通过建立集体资产登记制度、资产保管制度、资产使用制度、资产处置制度、资产清查制度和定期报告制度，为进一步规范农村集体资产和财务管理行为，防止集体资产流失，盘活农村集体资产，增加农民收入提供了制度保障。

（四）增加农民群众的收入

农村集体产权制度改革后，农民股东身份得以确认，集体经济组织通过完善的收益分配制度保障了股东的集体收益分配权，真正使“资产变股权、农民当股东”，农民开始享有分红待遇，财产性收入稳定增加，初步建立起农民增收的长效机制。

（五）促进农村和谐稳定

实行股份权能改革后，进一步明确了个人在集体资产中的“份额”，对涉及农民切身利益的投资、经营、收益分配等重大事项决策，由改革前少数干部掌控变为由股东代表大会讨论决定，改变了原来集体资产管理随意、监督缺位的状况，增强了村组干部的责任感和廉洁自律意识，促进了基层廉政工作，有效遏制了因资产处置不公、收益分配不平等问题引发的上访现象，较好地化解了党群矛盾和干群矛盾，促进了农村和谐稳定。