全域土地综合整治策略——以灌云县小伊镇为例

王 刚张晓勇

（1.灌云县自然资源和规划局，江苏 灌云 222200；2.南京众诚规划设计咨询有限公司，江苏 南京 210000）

党的十九大报告提出，实施乡村振兴战略，是全面建成小康社会、全面建成社会主义现代化国家的重要历史任务。根据《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，优化乡村生产、生活、生态空间成为实施乡村振兴战略的重要任务。为贯彻落实习近平总书记对浙江“千村示范、万村整治”重要批示精神，自然资源部组织开展全域土地综合整治试点工作，该项工作主要有3大任务，分别为建设用地整理、农用地整理以及乡村生态保护修复［1］，任务目的在于优化生产、生活、生态空间格局，落实耕地保护和土地集约节约利用政策，改善农村人居生态环境，助推乡村全面振兴。

土地综合整治是一项涉及多方利益、多个领域的复杂工程，要想顺利落实该项工作，需要解决多方面的问题。黄豪从农民权益保护的角度对农村土地综合整治中存在的问题进行了探究，并对如何在农村土地综合整治中保护农民权益提出建议［2］。文雯等认为农村全域土地综合整治应该重视耕地的多功能发挥，并提出不同类型村庄的整治措施［3］。赖松坡认为分散的组织管理形式、分散的资金投入机制、管理标准不一以及建设主体和产权主体多样化等问题制约了农村土地的综合整治［4］。李峰从管理机制、项目设计变更和运行质量3个方面分析了当前我国土地综合整治项目管理工作中存在的问题［5］。还有一些学者则对土地综合整治工作中的工程技术、测绘技术、信息技术等技术问题进行了探讨［6-10］。

产业振兴是乡村振兴的重要环节，是实现人才振兴、文化振兴的基础条件。对乡村土地资源进行整合是实现乡村产业振兴的重要途径。面对严格的耕地保护政策，如何盘活农村土地资源、实现产业富民，成为全域土地综合整治的重要任务。

本文基于现有研究成果，结合实际情况，具体分析江苏省灌云县小伊镇全域土地综合整治策略，以供参考。

1 研究区土地利用现状及存在的问题

1.1 研究区概况

小伊镇位于灌云县城北部，东与伊芦、下车两乡以盐河为界，西隔叮当河与龙苴乡相连，南傍枯沟河与伊山镇为邻，北与穆圩乡、海州区新坝乡隔古沂河、善后河相望。小伊镇因镇内有小伊山而得名。小伊镇总面积84.25 km2，耕地面积5 609.840 0 hm2，全乡共有19个行政村、1个果林场。乡域内四河环绕，宁连、汾灌、连盐3条高速公路在此交汇。

研究区地形以平原为主，地势西低东高，地面平均高程为3.4 m，乡内的小伊山顶峰高为68.6 m。研究区土质为脱盐性土壤，土壤以潮土为主，属脱盐黄黏土和脱盐灰心黄黏土土种。1 m土层含盐量＜0.1%，作物生长良好。研究区属暖温带，四季分明，雨水充沛，常年主导风向为东北风，年平均气温13.7℃，年日照时间2 456 h左右，无霜期210 d，气候条件适合各种农作物生长。研究区水资源丰富，北侧为古泊善后河，东侧为盐河，西侧为叮当河，南侧为枯沟河。小伊河沿东西方向贯穿研究区。

1.2 研究区土地利用现状

研究区土地面积为6 409.183 8 hm2，其中耕地面积4 633.468 1 hm2，占研究区土地总面积的72.29%；园地面积30.062 0 hm2，占研究区总面积的0.47%；林地面积55.840 0 hm2，占研究区总面积的0.87%；草地面积2.898 4 hm2，占研究区总面积的0.05%；商服用地面积2.480 1 hm2，占研究区总面积的0.04%；工矿仓储用地面积16.674 1 hm2，占研究区总面积的0.26%；住宅用地面积435.968 2 hm2，占研究区总面积的6.80%；公共管理与公共服务用地面积13.658 2 hm2，占研究区总面积的0.21%；特殊用地面积4.121 5 hm2，占研究区总面积的0.06%；交通运输用地面积306.156 4 hm2，占研究区总面积的4.78%；水域及水利设施用地面积897.313 4 hm2，占研究区总面积的14.00%；其他土地面积10.543 4 hm2，占研究区总面积的0.17%。根据灌云县耕地质量等级补充完善成果，研究区耕地利用等别主要为4等、5等和6等。

1.3 研究区土地利用存在的问题

1.3.1 高标准农田比重偏低。按照《江苏省高标准农田建设标准》，灌排基础设施配套水平、田块规模和土壤质量是判断耕地是否属于高标准农田的主要指标。耕地土壤质量高低分布规律与灌排水平高低分布规律相似，水田土壤质量和灌溉水平优于水浇地和旱地。研究区内水田在灌排设施配套水平、土壤质量等指标方面能够达到高标准农田的建设标准，而旱地和水浇地则远低于高标准农田建设标准。研究区现有耕地面积4 633.468 1 hm2，其中水田2 989.078 7 hm2、旱地1 644.389 4 hm2，水田面积占耕地面积的比重为64.5%，该数据可视为研究区高标准农田面积占耕地面积的比重。水田占比远低于江苏省的平均水平。

1.3.2 基本农田布局无法满足发展需要。灌云县永久基本农田划定方案完成时间为2017年4月，连云港军民合用机场民用部分迁建工程（即连云港花果山国际机场）可行性研究报告于2019年1月获国家发改委批复，基本农田划定时没有考虑机场建设和相关配套建设用地问题，连云港花果山机场二期工程、灌云县空港产业园、连宿高速等重大工程选址均涉及部分基本农田。现有基本农田布局不适应未来土地综合整治发展规划。

1.3.3 农业现代化水平较低，传统农业占比较大。小伊镇是以农业为主的乡镇，虽然农业资源丰富，但现代农业发展缓慢，且科技含量较低，产出率不高，农业产业链短，以传统种养殖业为主，缺乏特色产业。小伊镇的农业发展现状是传统农业与高效农业、现代农业并存，农业发展水平不均衡，现代农业在农业中的占比较低，农业发展整体现代化水平不高；耕地集约利用和产出率较低，经营均以家庭为单位，规模小，分散且机械化水平低，没有形成规模效益；农村经济发展水平不高，政府和农民经济实力有限，资金短缺，受经济条件的限制，对农业的投入明显不足，农业生产长期在低水平、低效益状态下进行，农业基础设施的改造资金供需矛盾突出。

1.3.4 农村宅基地占地面积较大。研究区共涉及农户10 434户，其中农村宅基地共9 219户，农村宅基地面积435.968 2 hm2，户均农村宅基地面积为472.9 m2，远超《江苏省土地管理条例》规定的户均不超过200 m2的标准。

1.3.5 零散中低产田块分布较广。受历史原因和农民居住、种植习惯等因素影响，部分耕地分布在村庄中间和周边，被沟渠道路和村庄等地物隔离，灌溉设施无法覆盖，田面平整度不够，种植农作物主要以零星作物为主，农民种植方式基本为人工种植，地类以水浇地和旱地为主，产出率较低。

2 全域土地综合整治策略

2.1 全面开展高标准农田建设

按照农业生产全程机械化的思路，优化田块布局和沟渠线路，提高灌溉排水、交通基础设施配套水平，实施节水灌溉工程，优化灌溉制度，结合规模化养殖实施粪污资源化利用，建成田成方、路相连、旱能灌、涝能排、土质好和产品优的现代化优质粮食产品生产基地。

项目计划结合历年开展高标准农田建设的情况，在农业用途区进行高标准农田建设，结合城乡建设用地增减挂钩项目实施，根据中低产田一般分布在村庄周边的特点，在拆并村庄的同时，整体规划设计，做到高标准农田建设全域覆盖。项目实施完成后，粮食产能大幅度提高。

2.2 优化永久基本农田布局

确保粮食生产及安全是治国理政的头等大事。坚守耕地和永久基本农田保护红线，是实施全域土地综合整治的原则。按照永久基本农田调整“大稳定，小调整”原则，在确保“面积不减少，质量有提升”的前提下，农用地整治新增了大量高标准农田，为永久基本农田布局优化提供了条件，实现了永久基本农田向农业区的集中，很好地起到了试点项目的示范作用。

2.3 大力提升农业产业现代化水平

2.3.1 打造现代农业示范园区。在小伊镇传统特色农业的基础上，分别打造3个以桃、莲藕、有机蔬菜为特色产品的现代化农业示范园区。扩大招商引资力度，形成特色农产品深加工产业链，充分利用机场建设带来的交通物流优势，提高农产品的附加值。大力发展周末休闲观光业，依托农业园区规模化优势，形成周末休闲客流。

2.3.2 新建规模化畜禽养殖示范点。严格禁止在集中居住区进行畜禽养殖，逐步取消非集中居住区农村居民点非规模化养殖，使畜禽养殖向规模化和园区化方向发展。引导农民、集体经济组织和企业，分别按照规模化养殖和非规模化畜禽养殖的污染治理和粪污资源化利用技术指南要求，建设畜禽养殖示范点，培育现代化养殖业产业，并与种植业相结合，促进资源循环利用。

2.4 实施增减挂钩项目，规范农村宅基地使用

在符合国土空间规划的前提下，通过村庄整治、土地整理等方式节余的农村集体建设用地优先用于发展乡村产业项目。开展乡村全域土地综合整治试点，优化农村生产、生活、生态空间布局。城乡建设用地增减挂钩项目复垦的原则是地理位置偏僻、基础设施配套水平较差、住宅质量总体较差的村庄整体搬迁，部分拆迁意愿不强烈且住宅质量较好的可以选择不搬迁，保留宅基地。

建设伊南中心村、花厅中心村、盐西中心村3个现代化集中居住区。新建住宅严格按照《江苏省土地管理条例》规定，农村宅基地面积每户不超过200 m2。对3个集中居住区进行现代化改造，完善基础设施建设，统筹规划建设，逐步有序将周边的村庄向集中居住区搬迁。非集中居住区的村庄原则上不再批准新建住宅，不再投入资金进行基础设施建设。在充分尊重农民意见的前提下，先行搬迁危房和住房条件较差的农户，逐步引导农民向集中居住区和城镇转移。实施城乡建设用地增减挂钩项目，既可以改善农民的居住条件，又可以腾出建设用地空间，逐步改善农村宅基地占地面积过大的问题。

2.5 进行土地平整，消除零散中低产田

根据村庄规划，进一步明确农业用途区、生产生活区、生态保护区3条线，进一步落实和细化生产、生活、生态功能分区；围绕规划目标，进行农用地整理、建设用地整理、生态整治规划，分年度安排各类项目。结合村庄建设用地复垦，厘清村庄与农田的边界。

零散分布的村庄拆除后，对因为村庄分布而被人为割裂的零星田块进行归并和整体规划设计，实施土地平整工程，复垦影响田块规模的断头路、断头沟渠；梳理田间道路与农村道路以及灌溉排水线路和建构筑物，补齐短板。实施完成后，农业用途区内，原先散、小、不规整的田块变成方整的规模化田块，耕地地类变为灌溉水田，耕地质量有较大幅度的提高，耕地产出率大幅提升，基本消除零散中低产田。

3 结语

全域土地综合整治将土地整理开发及复垦与城乡建设用地增减挂钩，并推动农田、水环境、林地及村庄综合整治，增加了农村基础设施，改善了农村生态环境。但同时，全域土地综合整治作为一项系统工程，需要各个部门的统筹协调规划，如乡村振兴投资公司需要完善资金的筹集工作，农林业部门要坚持全域规划、整体设计以及综合整治等。因此，要通过政府主导，完善部门之间的协作，调动公众积极参与。

全域土地综合整治最终是以乡村的实际发展需求为导向，无论从与其相关的哪一方角度出发，产业发展都处于最核心的地位。此项研究以灌云县小伊镇为例，分析土地利用存在的相关问题和解决措施，为我国未来如何通过实施全域土地综合整治实现乡村振兴，提供了理论依据和思路。