全域土地综合整治实施中的思考

张英

摘要：本文以某县级城市为例，结合对该地后备资源、城市发展状况分析，以实例和数据对实施全域土地综合整治的必要性、可行性、建议进行了分析。

关键词：全域土地综合整治;必要性;可行性;建议

本文以某县级城市为例，结合对该地后备资源、城市发展状况分析，对实施全域土地综合整治进行了思考。

一、实施全域土地综合整治的必要性

（一）占补后备资源情况。全县一半山区一半平原，新增耕地潜力主要来自于两个方面：1、对部分低效园地、坑塘水面以及残次林地等进行土地整治;2、裸土地、裸岩石砾地、其他草地等未利用地进行开发。从 2018 年土地利用变更数据中提取出来可以进行土地整治的潜力数据图斑，地类为园地、林地、坑塘水面、设施农用地、其他草地、裸地等。将提取出来的潜力图斑与最新的三调数据相交，剔除掉三调数据中不可作为潜力的地类，如耕地、交通设施用地、沟渠、建设用地等。处理后的图斑数据做为提取出来的初步潜力数据。补充耕地项目选址要符土地整治规划、合村镇规划、土地利用总体规划、林业和其他行业规划。严格保护生态环境，科学划定宜耕后备资源范围，实现耕地后备资源有序开发。禁止在 25 度以上陡坡和风景名胜区、禁止开垦严重沙化土地，禁止违规毁林开垦耕地，自然保护区、地质遗迹保护区、饮用水水源保护区、森林、湿地等生态红线保护区域以及法律、法规禁止的其他区域内开发耕地。根据上述的要求，对提取出来的潜力图斑擦除了永久基本农田范围、允许建设区范围、公益林和林业部门管理范围、生态红线范围、自然保护地范围和地形坡度等限制性因素，形成新的潜力数据。根据规定，新增耕地范围不得与以往项目的新增耕地范围重叠，故为保证数据的实用性，将处理后的潜力数据通过内网录入耕地占补平衡动态监管系统中，检查是否存在与已完成占补平衡项目新增耕地范围重叠情况，若有，则擦除掉重叠部分范围。处理后的数据为理论可作为占补平衡的数据，为保证数据的真实可靠性，选择了通过影像判读、现场踏勘的方式对潜力数据进行了筛选。地形复杂的区域如采石矿坑等地块选择了无人机航飞影像、拍照、内业处理等分析方式，最终获取了最终的潜力数据。通过调查测算该县可开发为耕地的土地后备资源从构成类型来看，主要的土地利用类型为残次林地（有林地、其他林地、灌木林地）、废弃园地（果园、其他园地）、废弃坑塘（坑塘水面）和未利用地（其他草地、裸地），总面积为 12244.43 亩，其中，可开垦残次林地 2105.84 亩（其中有林地 1385.19 亩、其他林地 496.81 亩、灌木林地 223.84 亩），占可开发为耕地的土地后备资源总面积的17.20 %;可开垦废弃园地 2011.17 亩（其中果园 2009.75 亩、其他园地 1.42 亩），占可开发为耕地的土地后备资源总面积的 16.43 %;可开垦废弃坑塘（坑塘水面）149.72 亩，占可开发为耕地的土地后备资源总面积的 1.22 %;可开垦未利用地 7977.70 亩（其中其他草地3077.53 亩、裸地 4900.17 亩），占可开发为耕地的土地后备资源总面积的 65.15%。综合群众意愿等因素，该县占补后备资源不足1万亩。

（二）城市发展情况。该县人口总量继续保持平稳增长态势，具有良好的山水人文资源，高质量的文化、教育、卫生等公共服务设施，以及较为扎实产业基础，今后十五年是工业化、城镇化的关键时期，需要建设用地发展空间。而在耕地保护严峻形势下，发展空间的扩大，需要考虑以补定占潜力。同时该县土地利用效率较低，具有较大的存量挖潜空间。

综上，整体开展建设用地和农用地整理、生态保护修复，也就是实施全域土地综合整治是实现全县可持续发展的重要途径。

二、实施全域土地综合整治的可行性

以该县一个镇进行分析说明。

（一）各项基础条件

（1）地理位置优越，交通便捷。

项目区位优势明显，交通条件非常便利，对外区域往来、对内交通联络（通城达区、串村连镇）都十分便捷。

（2）具有一定的特色产业基础。

林果资源丰富，第二产业基础雄厚，形成了高新技术产业园和生活服务区等“七园一区”发展格局。

（3）文化历史悠久。

历史悠久厚重，文化光辉灿烂。镇域内文物古迹众多，其中国家级文物保护单位 2 处，省级文物保护单位 9 处。

（二）整治潜力分析

1、农用地新增耕地潜力

新增耕地潜力主要来自于三个方面：1、对部分低效园地、坑塘水面以及残次林地等进行土地整治;2、裸土地、裸岩石砾地、其他草地等未利用地进行开发;3、对现状耕地中占地较大的土坎进行统一规划，减少占地面积，提高利用率，从而增加耕地面积。规划期内新增耕地指标为原有耕地面积的 5.30%，计 118.2843 公顷（1774.26亩）。

2、农村建设用地增减挂钩潜力

农村建设用地整理是对农村地区散乱、废弃、闲置和低效利用的建设用地进行调整改造，完善农村基础设施和公共服务设施，提高农村建设用地节约集约利用水平、改善农村生产生活条件的活动。通过增减挂钩和工矿复垦项目实施，预计将结余建设用地指标 19.5679 公顷（293.52 亩）。

3、矿山生态修复整治潜力

依据最新三调数据，项目内矿山面积 588.3576 公顷，项目后期可对该部分矿山用地进行实地勘察，确认是否废弃或关停，若已废弃和关停，将对该部分矿山用地进行生态修复，经过实地调查，可进行矿山生态修复面积为 274.05 公顷。矿山用地也是一种资源、一种潜力，不能对其只做简单处理修复，而应宜绿则绿、宜耕则耕、宜景则景、宜建则建，走生态恢复、综合开发、循环利用的生态恢复治理与综合利用之路。

（三）空间规划布局调整

1、生产空间调整

主要包括耕地面积增加，空间布局优化等方面调整。

（1）耕地面积增加，居民点减少

通过土地整治项目，对项目区内低效园地、坑塘水面以及残次林地等进行土地整治;对裸地、裸岩石砾地、荒草地等未利用地进行开发;土地流转后可打破村庄权属界线，统一规划道路、灌排沟渠等基础设施，减少占地面积，从而增加耕地面积。通过整理可增加新增耕地面积 118.2843 公顷（1774.26 亩）。

通过增减挂钩和工矿废弃复垦利用项目，对项目区内 4 个村庄/采矿用地实施拆迁、复垦和安置，结余建设用地面积 19.5679 公顷（293.52 亩）。

（2）空间布局优化规划

项目实施后，居民点数量以及占地面积均减少，新增耕地与原有耕地连接成片，减少耕地细碎化程度，土地利用率提高。

2、生态空间调整

依托于现有的境内水库河流干渠打造一个优良的生态圈，积极开展生态环境整治修复工程，维护物多样性改善农村宜居。依据宜绿则绿、宜耕则耕、宜景则景、宜建则建的原则，通过对境内废弃和关停的矿山进行生态修复措施，改变矿山生态环境、减少水土流失、增加矿山区域的水土保持功能，使治理区域生态系统的结构、过程以及生物多样性得以恢复。

三、实施全域土地综合整治的建议

一是建立以政府为主导的工作机制。从实施来看，推动全域土地综合整治必须以政府主导。建立政府主导、各个部门协同、公众共同参与的工作机制。由于全域土地综合整治涉及领域广泛、项目类型种类复杂、行业主管部门多，需政府统筹，部门合力推进。二是建立多元化投入机制。资金是关键，应整合使用涉农、涉地、涉水等有关项目资金等，充分利用各金融机构、社会资本等对土地综合整治支持作用，实行多元化投入，解决资金来源问题。三加强全程监管。建立底线思维，明确全域土地综合整治负面清单，不得變相破坏耕地，严格控制未利用土地开发开垦，严格保护具有历史文化价值的建筑。禁止违背农民意愿搞大拆大建，禁止破坏生态环境，破坏乡村风貌和历史文脉等。