城市更新投融资的国际经验与启示

邱雪

摘要：随着我国近些年来的城市建设发展，特别是在新型城镇化发展背景下，城市建设投融资的需求和实际的供给之间存在的矛盾更加明显。那么面对这种情况，需要及时的转变观念和价值，重视城市更新投融资的创新，从而为我国的城市可持续发展带来更好的环境和条件。目前我国的城市更新发展需要建立一套适合发展需求的投融资方案，那么从国际更新实践情况来看，已经建立了更加成熟的模式，例如财税支持类、资金补贴类以及金融创新类等等。充分证明了设置特定的财税制度和政府资金补助，再加上具有针对性的金融创新，是对城市更新投融资问题进行解决的有效做法，需要我们进行积极的学习。

关键词：城市更新;投融资;国际经验

1.城市更新投融资国际经验

1.1财政支持类模式

在财政支持类模式当中，主要是以税收增量融资为代表，一般将其简称为TIF，具体是指通过存量土地增量收益来为项目带来融资的支持，是对推动经济发展和城市更新的重要措施。这种融资模式于上个世纪中期已经出现，当时出现这种模式主要是为了缓解政府方面的财政压力，从而制定出了这样的制度。税收增量融资的运行主要包括这样几个阶段，首先是对区域计划的执行，由政府来对区域进行划定并作为税收增量融资区域，并设定专门的账户和管理部门，对开发计划进行规划。其次是对征税的基准进行核定，通过均等化评估价值来进行明确，税收增量融资区域内对于财产税的基准值进行增加，并对存量税收进行冻结，在项目启动后，冻结这部分仍然归征税主体，新增税收则属于税收增量融资管理机构。最后是进入到税收增量融资的开发阶段，通过中长期的税收增量债券来为开发建设带来融资。将未来的增加税收作为债券的本息来进行偿付。完成计划后，税收增量融资地区自行完成撤销，调整的征税也变为正常。这一模式的具体逻辑是确保市场、社会和政府这三者之间的良性运转，由政府方面来改善社会发展环境，让更多的市场主体参与到其中，从而使得区域房产价值获得提升，进而吸引到更多的税收，对初始公共投资这部分支出给予补偿。从目前的情况来看，税收增量融资的应用已经逐步由城市改造的政策工具变为了城市发展的融资工具，并变成了政府普遍进行应用的财税支持措施。之所以会出现这样的情况，是因为税收增量融资的这几方面优势：首先是保证了税收体制不变的情况下自我实现了投融资活动。其次是让地方政府更加灵活，结合不同地区的实际情况来进行梯度发展，而不是进行一刀切。最后，是对公私合作的机制进行了完善，这种融资模式除了让政府的参与度更高之外，也实现了公共利益，使得社会资本参与时所面临的风险得到了降低，对于提升社会资本参与开发的成功率有着重要的作用。

1.2资金补贴类模式

在对城市进行更新的过程中所运用的专项基金被定义为城市发展基金，其主要目的在于推动城市的更新和发展，并抑制内城的衰退，最早是在上个世纪末出现了这一基金形式，主要由政府财政拨款来组成。城市发展基金主要将城市基础设施改造作为对象，从而对城市当中旧城区的投资环境进行改变。这一基金主要由环境部门来负责管理，对于更新工程的资助需要评估小组来审议决定，那么具体的流程如下：首先，申请方以投标形式参与到资助申请当中，然后政府向环境部门提交投资计划，再由评估部门来进行审议，对投资计划的可行性、数额及对内城发展的贡献度进行综合考虑，从而对中标投资计划进行明确。通常来看，城市发展基金会采用低息贷款、利润分成以及无偿资助这几种方式，对于非常必要的非盈利性公共工程，则会提供无偿资助，对于一些现金流稳定，并具备盈利能力的工程则可采用理论分层或者低息贷款的方式。在这当中，所谓利润分层具体是指城市发展基金按照更新工程资本金的形式来出资，而低息贷款则是为该基金带来更加优惠的贷款，从而对更新工程给予足够的支持。为了能够吸引到更多的资本参与到项目中，城市发展基金一般会被作为补贴私人资本的一种方式，从而对私人资本投资收益和预期回报这两者之间的差距，从而激发了私人投资的热情和积极性。通过利用相应的政策制度，城市发展基金在某种程度上强化了私人企业与政府的合作，选择更加具有经济价值和社会效益的项目，对于城市更新发展有着重要推动作用。

除了城市发展基金这种形式之外，也包括了社会发展拨款计划，简称为CDBG，主要是以支持社区发展为目标的拨款项目，这一计划最早出现于上个世纪末美国所设立的住宅与社区发展法案，主要是为了对地区发展项目给予更多的支持，包括中低收入家庭保障性的住房项目和社区基础设施建设等内容，这一项目的主要目的在于推动社区发展，社区发展拨款计划通过为中低收入家庭提供更加适宜的居住环境、房屋和就业机会，来增强社区的活力。从目前的情况来看，在进行地方保障性住房建设中，这一计划成为了最重要的资金来源，并逐步形成了遍及整个美国的资助体系。根据多种资助的类型，社区发展拨款计划还可以进一步细化分成为应得权益计划和非应得 权益计划，其中应得权益计划主要是针对重点城市，而非应得权计划则主要针对的是小型城市，应得权计划为大都市的社区带来自主，以此来下拨绝大部分的资金额度，非应得权计划是通过小城市拨款项目的建立来向各州的政府带来资助，对小城镇社区或者农村地区提供资助。在社区发展拨款计划中，要求百分之七十以上的资助款项必须用于中低收入家庭的改善，例如基础设施的完善和带来更多的就业机会等等，遵循公平住房这一基本原则。为了獲得该计划的资助，申请社区要提供政府批准的发展规划和未来拨款使用方案，同时也要制定公众参与的详细计划，确保其能够得到严格的落实。与过去的专项补助城市更新的基金相比，社区发展拨款计划能够让地方政府对这一资金的应用具备更多的自主权利，并对资助比例、保障群体等方面进行了十分严格的规定，确保城市更新以及社区发展的目标能够得到实现。

1.3金融创新类模式

在金融创新类模式中，最具代表性的就是不动产投资信托基金，简称为REITs，具体是指利用对收益凭证的发型来对投资者的资金进行募集，并这只专门的机构来负责投资经营管理，这类投资基金是可以进入到资本市场来进行流通的，作为权益性融资工具，不动产投资信托基金更加适合应用在城市建设的长期投融资模式中，通过金融创新来将其进行证券化。不动产投资信托基金最早出现于上个世纪中期，然后逐步扩展至世界各国，不动产投资信托基金这一运营模式具备了经营管理主动权、收益凭证可交易、不动产增值获利以及租金收益分配稳定等优势，不动产投资信托基金通过收购收益长期稳定的项目，例如基础设施和物业等等，发行以该项目为基础的证券金融产品，由专门负责管理不动产的公司来负责管理，未来会按照份额来对持有期分红进行分配，同时也包括交易转让期所产生的增值收益。从投资的角度上来看，不动产投资信托基金在对投资者的吸引力上有着更大的优势，具体包括这样几个方面：首先是不动产投资信托基金能够实现动产化和金融化。其次是不动产投资信托基金在二级市场上的流动性较高。第三是不动产投资信托基金的收益分红更加稳定。第四是不动产投资信托基金能够有效的对风险进行分散，并对投资组合进行管理。最后是不动产投资信托基金具备了很强的抗通胀能力。从某种角度上来看，不动产投资信托基金与城市更新的存量升级特点更加契合，能够为轻资产的运营带来更加有效的投融资工具，并对存量不动产资源进行整合，对融资渠道进行拓宽，给予中长期持有运营及前期的投资退出更多的支持。另外，不动产投资信托基金更加重视专业化运营，通过服务管理机构和专业化运营来对持有存量不动产进行改造，使其内在价值获得提升，确保项目实现长期可持续发展。不动产投资信托基金作为金融创新，必须有税收、法律等相关制度的支持。首先要利用公募发型的方式来对二级市场进行培育，其中包括产品结构、收益模式设计、性质认定、持有数量限制等等。其次是要对特定领域中的法律规范进行制定，例如日韩、新加坡都纷纷对该领域中进行了建章立制，对目的载体的主体地位和组织形式进行明确，破除制度上的障碍。最后，要对税收制度进行完善，除了要在交易转让环节中减少税负，也要在运营持有阶段防止出现双重征税问题，对政府所鼓励的领域给予税收上的优惠。

2.城市更新投融资国际经验对我国未来城市更新发展的启示

2.1城市更新投融资机制创新框架

首先要对政府和市场的立场进行明确，对两者的分工和便捷进行合理的处理，从而建立一个更加透明和公开的城市更新投融资氛围。其次，要鼓励企事业单位、私人单位以及投融资平台等方面能够更加积极的加入到城市更新投融资活动当中，实现投融资主体的多元化发展，激发非政府机构参与项目建设的热情。第三，要允许外资通过特许经营的方式来参与到城市建设投资当中，通过多种金融手段来作为多层次融资渠道，确保资金来源的充足。最后，要建立城市建设投融资管理服务平台，通过建立主体信用机制、风险共担补偿机制、咨询服务偿债机制以及投资退出机制，以实现对长效保障机制的完善，吸引各方积极参与到投融资活动中，并对各方利益给予足够的保障。具体的流程如下图所示：

2.2对我国未来城市更新发展的启示

通过研究其他国家的投融资模式，对于城市更新的资金需求问题，可通过政府专项资金补助、金融创新以及财税制度安排来进行有效的解决，那么具体来看，对我国的未来城市更新发展所带来的启示主要包括以下几个方面：

首先是通过安排特定财税制度来促进城市更新项目变为优质资产，城市更新项目往往具有长期性特点，并且主要是在城市中的特定区域，包括旧城区和城中村等，面对这一情况，政府可通过对城市更新项目区域的税收政策进行调整，将中长期税收增量作为债券，从而为项目带来更多的融资支持。另外以超出核定征税基准的税收来偿付本息，实现社会、市场和政府这几方面的良性运转。

其次是政府通过提供专项资金补助来吸引更多的资本参与到项目当中，从经济效益的角度上来看，城市更新项目收益率有限，很多项目的未来收益甚至无法弥补成本投入，所以很难吸引到更多的资本参与到其中，那么从社会效益的角度上来看，城市更新项目对于改善中低收入家庭的生活环境以及创造社区活力有着重要的意义，政府因为财政资源不足而无法单独开展，面对这一问题可通过政策上的倾斜来解决，例如利用专项资金补助，目的是对投资收益与预期投资回报的差距进行弥补，从而吸引社会资本参与到城市更新项目当中。

最后，通过金融创新不但能够对城市更新项目的资产质量进行改善，同时也能够提升资金再投入效率，城市的建设更新实际上仅仅是初级阶段，运营管理才是关键的阶段。金融创新通过专业运营服务机构来改造存量不动产，使其资产质量得到提升，并以证券投资的方式来转换前期的投资开发和后期的持有运营。可以说金融创新在实现投资者收益的同时，也为城市更新项目带来更多新的金融支持方式。

2.3制度障碍分析

上文所提到的城市更新投融资模式已经获得了好的成效，但结合我国的实际情况，对这些模式进行推行時仍然面对着一些制度上的障碍，具体包括这样几个方面：

首先，在当前的税制框架中，地方政府能够支配的地方税种并不多，体量难以支持城市更新项目。一方面是国内和国外的税制不同，国内的城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税以及房产税征管成本较高。另一方面是财税改革推进速度较为缓慢等多方面因素的影响，导致地方财政约束，能够为城市更新项目持续稳定供给的可能性较低，以此为基础来进行政府债券发行的难度较大。

其次，虽然我国在基础设施类的不动产投资信托基金在政策上已经实现了一定的突破，但和城市更新项目有关的类型仍然处于停滞不前的情况，只有为数不多的几种非典型类别能够实现交易所迂回发行，与大规模上市发行交易仍然存在着较大的差距。

结束语：近些年来我国的城市更新发展加快，为了确保城市更新过程中能够实现资金的平衡，需要找到适合当前发展需求的投融资方案，一些发达国家进入到存量市场阶段更早，并在城市更新领域有着十分丰富的经验，并有着更加成熟的投融资模式。那么对城市更新投融资的国际经验进行研究，对于我国接下来的城市更新发展有着重要的启示作用，因此本文对于城市更新投融资的国际经验与启示进行研究有着十分重要的意义。

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