我国乡村旅游发展政策的演进及趋势研究

廖玉姣

（重庆社会科学院，重庆 400021）

1 我国乡村旅游发展政策的演进过程

1.1 准备阶段（2006年以前）

我国真正意义上的乡村旅游兴起于20世纪90年代［1］。2002年，我国颁布《全国工农业旅游示范点、工业旅游示范点检查标准（试行）》，为我国乡村旅游发展提供了政策支持。

此阶段的乡村旅游政策处于萌芽与准备阶段，乡村旅游发展主要受到“双休日”“黄金周”等节假日经济的推动。

1.2 初步定位阶段（2006—2010年）

2006年，原国家旅游局将我国旅游主题定为“中国乡村游”，同年发布的“十一五”规划提出发展休闲观光农业促进农民增收。2007—2010年，连续4年的中央一号文件均提出通过发展乡村旅游业，拓展农业多重功能、调整农业结构、增加农民收入并改变农村风貌。2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出使乡村旅游的经营模式更加科学化、合理化和多样化［2］。2009年，《国务院关于加快发展旅游业的意见》提出推动乡村旅游产品多样化发展。

这一阶段出台的与乡村旅游相关的指导性、支持性政策不多，出台的政策对乡村旅游产品形式、经营模式有所提及。受市场转型和农业升级需求、政策支持等多重作用的推动，这一阶段乡村旅游发展较快。

1.3 组合推进阶段（2011—2015年）

第一，国家“十二五”规划、现代农业“十二五”规划、现代服务业“十二五”规划等均提出了发展乡村旅游，并给予了政策性的指导和支持。第二，2012年、2013年、2015年中央一号文件分别就森林旅游产业发展、社会资本参与、农文旅融合发展等方面给予积极鼓励和开发指导。第三，突破乡村旅游的“三农”功能，出台与生态文明建设、新型城镇化建设、扶贫脱贫相结合以及与其他产业融合发展的政策性文件。例如，2014年国务院办公厅印发的《关于改善农村人居环境的指导意见》提出，发展乡村旅游并保护历史名村、传统村落和民居名录；同年，《关于促进旅游业改革发展的若干意见》对乡村旅游开发的多方面进行说明，首次提出将乡村旅游与新型城镇化、扶贫等相结合；2015年，中共中央、国务院发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》将乡村旅游定位为绿色产业，并强调生态环境保护。第四，乡村旅游用地得到关注。2015年，原国土资源部联合原住房和城乡建设部、原国家旅游局印发的《关于支持旅游业发展用地政策的意见》明确乡村旅游的用地政策，促进乡村旅游规范化发展。

这一阶段出台的与乡村旅游相关的政策较多，不仅提及乡村旅游与多方面互相促进发展，而且逐渐促进乡村旅游向规范化方向发展。受政策引导、旅游消费增长、旅游便利化程度提升等多重作用的推动，这一阶段乡村旅游得以进一步发展，其已成为一种重要的旅游形式。

1.4 政策体系构建阶段（2016年至今）

一是继续组合推进乡村旅游发展。国家“十三五”规划、农业“十三五”规划、旅游业“十三五”规划分别阐述了乡村旅游与农业融合发展、环境整治等方面的问题。2016—2018年连续3年的中央一号文件提出将乡村旅游发展从新兴支柱产业定位为“旅游+”大产业格局，并将其作为实施乡村振兴战略的重要依托。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》以及国家发展与改革委员会、科技部、工业和信息化部联合发布的《长江经济带创新驱动产业转型升级方案》等文件提出发展乡村旅游业及打造养生养老基地；2017年，原农业部印发的《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》、原农业部办公厅和中国农业发展银行办公室联合印发的《关于政策性金融支持农村一二三产业融合发展的通知》等文件提出支持乡村旅游与相关产业融合发展；2018年，中共中央、国务院印发的《关于实施乡村振兴战略的意见》提出支持利用闲置农房发展民宿、养老等项目。

二是政策直接支持乡村旅游发展。在用地方面，2017年中央一号文件在坚持用地管控的前提下给予用地支持。在金融方面，2016年启动120亿元旅游基建基金申报，重点支持项目中包括乡村旅游；2017年，财政部、原农业部发布的《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》以农业田园综合体为重点推进项目，开展农业领域PPP模式；2017年，原农业部印发的《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》直接支持乡村旅游发展；2018年，文化和旅游部、国务院扶贫办、中国农业发展银行联合印发的《关于组织推荐金融支持旅游扶贫重点项目的通知》提出加强对旅游扶贫项目的金融扶持。

三是在标准、质量上更加重视乡村旅游发展。2016年，原国家旅游局发布《全国旅游标准化发展规划》，旨在推进旅游标准化水平全面提升；2017年中央一号文件中第一次提出完善乡村旅游行业标准、建立行业监管体系；2017年，国家发展和改革委员会下达《促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2018—2020年）》，系统部署乡村旅游的下一步发展目标，明确提质升级任务、创新发展政策。

这一阶段出台的政策直接推动乡村旅游快速发展、提质增量，使乡村旅游逐渐发展为人们工作之余休闲放松的主要方式之一。

2 我国乡村旅游政策的演进规律及特点

2.1 我国乡村旅游政策与经济社会发展相适应

“十一五”期间，我国国民经济高速发展，但“三农”问题较为突出，乡村旅游发展政策多围绕“三农”设定。“十二五”时期，我国经济发展进入新常态，优化经济结构、建设生态文明、精准扶贫脱贫等成为我国的工作重点，发展乡村旅游被认为是我国重要的工作之一，使得乡村旅游发展相关政策组合出台。“十三五”时期，全面建成小康的期限逼近、贯彻落实五大发展理念的适时提出、供给侧结构性改革等国家重大决策的提出，进一步推进了乡村旅游发展，在发挥其多重功能的基础上，在用地、资金等方面给予大力支持。

2.2 乡村旅游政策循序渐进出台

乡村旅游政策的数量逐步增加，与乡村旅游相关的文件从无到有再到多，内容也从独立成段到整篇而论；乡村旅游功能定位逐步扩展，从商业性活动到作为缓解“三农”问题的措施再到作为经济、社会、生态等方面的重要抓手；政策关注方面不断深入，从最初简单提及到关注乡村旅游持续、健康、融合发展的问题；政策形式方面，从在相关文件中提及到直接以“乡村旅游”为题发布文件。

2.3 乡村旅游政策的引导性与扶持性并存

综合各阶段、各类政策文件可知，乡村旅游政策具有引导性与扶持性并存的特征，前期以引导性为主，后期扶持性逐步加强。在引导性方面，主要从经济、社会、生态三方面对乡村旅游进行目标引导，从旅游资源、产品类型、开发模式及组织形式等方面进行资源产品引导，将乡村旅游引导为传统乡村旅游到产业融合再到“旅游+”的发展方式。在扶持性方面，从惠农资金整合、直接税费优惠、重点项目支持及PPP模式推行等方面为乡村旅游提供金融支持，从规范用地、用地范围倾斜等方面给予其用地支持，从基础设施建设、乡村旅游服务设施建设、标准化示范园和示范基地建设等方面给予其政策支持。在引导与扶持的双重作用下，乡村旅游既发展迅速，又不偏离正确的发展方向。

2.4 乡村旅游政策与乡村旅游业发展相互促进

乡村旅游发展受市场需求变化及政策引导的影响，而乡村旅游发展政策的制定受国家经济社会发展现状、经济体制现状及乡村旅游发展形势的影响。从乡村旅游各阶段的发展情况来看，政策导向推动乡村旅游向既定方向发展，反过来，乡村旅游发展的某些不确定性促使政策及时做出调整或改变，二者相互促进，使得乡村旅游朝着协调性、系统性方向发展，不偏离政策轨道。

3 我国乡村旅游发展趋势

3.1 乡村旅游发展空间大

从乡村旅游政策演进的频度、内容、关注点等方面来看，乡村旅游政策体系的构建阶段是乡村旅游政策的利好阶段，即目前我国乡村旅游正处于良好的发展阶段。政策利好将推进乡村旅游发展进入新常态，政策的持续支持也将使乡村旅游成为乡村振兴的巨大推力。

3.2 乡村旅游发展潜力大

目前，我国城乡发展特征存在明显差异，城市发展空间拥挤、生活节奏快、环境问题较为突出，农村地区空心化严重、生活节奏慢、生态环境良好。乡村旅游能满足城市居民对休闲旅游的需求及乡村振兴的发展需求，因此，乡村旅游发展潜力巨大。

3.3 乡村旅游是实现目标任务的重要措施

作为综合性产业，乡村旅游既能带动经济发展和人民致富，又能做到“共抓大保护、不搞大开发”。大力发展乡村旅游无疑是实现我国当前目标任务的重要举措。

3.4 乡村旅游产业需提档升级

目前，我国乡村旅游产品雷同化现象明显，单一个体规模小、功能不全，精品化、特色化、规模化、内涵化的旅游产品较少；旅游基础设施和公共服务仍需进一步加强；游客见多识广，对舒适感、体验感、新奇感等方面的需求逐渐增加。供需市场的错位引发乡村旅游供给侧结构性矛盾，因此，解决矛盾的关键是对乡村旅游产业进行提档升级。

4 进一步促进我国乡村旅游发展的对策

4.1 进一步强化政策、制度保障

首先，需要加强乡村旅游发展制度建设，建机构、做规划、强管理、多扶持，促进乡村旅游规范、有序、可持续发展。其次，乡村旅游发展涉及多部门，需要加强各部门协调合作，应建立乡村旅游统筹发展机制，形成推进产业发展的合力［3］。高起点、高标准的发展规划有助于引导乡村旅游的发展方向，促进区域合作、整合开发，避免各自为政、同质竞争，因此，建议从国家、省（自治区、直辖市）级层面统筹规划乡村旅游发展。最后，在政策扶持方面，需进一步完善政府补贴、税费优惠等扶持政策，为乡村旅游项目开发、设施建设、产品经营等确定明确的补贴范围和标准，以更加优惠的税费政策支持重点区域、重要项目发展［4］；在用地管控范围内继续深入创新用地方式，并加大对乡村旅游的智力与技术支持力度。

4.2 深入推进乡村旅游与相关产业融合发展

深入推进乡村旅游与相关产业融合发展，能更好地激发乡村旅游的巨大潜能。在农旅融合发展方面，应紧抓“三农”，调动农民积极参与，鼓励在保护农村本土特色的基础上创新农业体验活动，引导乡村旅游开发。在文旅融合方面，应注重将乡村旅游产品开发与文化资源、创意创新相结合，开发利用特色文化资源，塑造特色文化产品。此外，乡村旅游与康养、体育、教育等产业融合发展的趋势更加明显，未来需要对乡村旅游的开发模式、融合方式等方面加强政策引导，从而形成一个点连成线、线形成面的完善的旅游系统。

生态文明建设是我国今后持续推进的重点工作，“共抓大保护、不搞大开发”是乡村旅游发展必须坚持的原则，乡村旅游发展需要与生态文明建设相统一，严禁过度开发、过度消费，需要做到在开发中保护、在保护中加强生态建设。

4.3 继续加大力度改善乡村旅游发展的软硬件设施

大部分乡村旅游景点的软件、硬件设施已无法满足人们的需求，导致旅游体验感较差。因此，乡村旅游发展的软件及硬件设施急需改进。在硬件设施方面，首先应补足配齐与乡村旅游相关的基础设施短板，使其具有持续的财政投入来源［5］；其次，在保持“农味”本真的基础上，应全面提高交通水电等硬件设施水平，为乡村旅游发展提供保障。在软件设施方面，需要以提供优质服务为目标，强管理、重培训，以质量为核心建立行业准入与退出制度以及服务者持证上岗制度，规定企业在管理、经营、服务等方面加强资金投入与技能培训，切实提高企业的服务管理水平和质量。

4.4 注重乡村旅游产品的打造与宣传

做大做强乡村旅游业离不开对旅游产品的打造与宣传。一是出台相关政策引导乡村旅游产品品牌打造。根据各地旅游资源禀赋，结合当地主导产业，打造具有知名度和地方特色的旅游项目。二是加大对乡村旅游产品的宣传、营销力度。继续加强“区域联动、部门联合、企业联手”，充分利用线上、线下宣传媒介加强对乡村旅游项目的宣传；加强景区与景区之间、景区与旅行社之间的合作，形成一套完整的旅游产品营销模式。

4.5 加强行业监督与行业自律

我国乡村旅游已发展到一定阶段，不仅需要关注当前的发展问题，更需要思考可持续发展问题；既要关注国内市场，又要关注国际市场，朝着打造享誉世界、长盛不衰旅游产品的方向努力。基于此，加强旅游行业监督与行业自律显得尤为重要。一是切实发挥行业协会等非政府机构的监管作用。在建立完善的国家、区域层面监管机构的基础上，赋予机构相应权利并对机构进行相应的制度约束，使权利、义务、责任相对平衡，形成乡村旅游服务质量保障体系。二是切实提高旅游产品提供者的自律意识。制度上对旅游产品提供者进行干预并加以强制约束，思想上通过培训、引导等方式提高其责任意识和自律意识。三是强化社会监督的他律作用。公开行业标准和规范，畅通反映渠道，引导游客增强监督意识，真实反映旅游体验并提出改善建议［5］。