加快推进农村集体产权制度改革的调查与思考

朱金风 王启远 姜爱梅

深化农村集体产权制度改革，建立以股份合作为主要形式的现代农村集体经济运营新机制，是新常态下赋予农民更多财产权利、依法保障农民权益的重大举措，也是全面深化农村改革的基础性、关键性任务。近日，我们以胶州市为例，深入部分镇（办）、村庄，就农村集体产权制度改革，进行专题调研：

一、农村集体产权制度改革基本情况及主要问题

胶州市按照山东省、青岛市统一部署，早在2015年开始进行农村集体产权制度改革试点，经过近几年的积极工作，目前，全市811村庄，全部完成农村集体产权制度改革，成立经济合作社793家，股份经济合作社18，经济联合社119家，改革工作走在全市前列。但从开展情况看，受体制机制、政策不够明晰、村庄现状差异等方面因素的影响，在农村集体经济组织成员身份界定、清产核资、股权管理、登记注册等方面仍存在不规范、不明确等诸多问题。

（一）身份界定方面

农村集体经济组织成员和保留成员资格的人员都是农村集体经济组织产权制度改革股权量化的享受对象，是否是集体经济组织成员直接影响农民财产权利，因此村民对身份界定非常关注。而村级特别是城中村和城郊村，村民身份非常复杂：为了上学或工作、务农的方便等原因，将户口登记在村庄或者亲戚户籍上的空挂户;未落实工作单位普通全日制大、中专毕业生;出嫁女及子女;离婚、再婚成员;户口在农村的非农户口成员;村级引进的落户在本村的部分人才等等，在当前国家和省没有农村集体经济组织成员身份界定法律法规规定的情况下，各村根据本村制定的村规民约，有的享有村庄福利待遇，有的不享受福利待遇。在村集体产权制度改革中，如他们不参与股权分配或者不参加会议，本村集体产权制度改革方案就难以通过，相反，如果他们享受股权分配，又难以征得老村民的同意。村民身份界定问题很大程度上障碍了我市农村集体产权制度改革的推进。

（二）清产核资方面

1、村庄债务负担较重

据统计，2020年全市811个村，总资产96.33亿元，总负债31.28亿元，有704个村庄有负债，占全市村庄总数的86.8%。其中长期负债0.46亿元，流动负债30.82亿元，如果村庄债务不能及时妥善化解，量化到村民手中的股权寥寥无几，短期内村民难以得到农村集体产权制度改革的利益。

2、小产权资产难以评估

调研中发现，一些村庄有相当部分资产，包括土地、厂房、门头等，都属于小产权，其资产价值不好评估，同时，这些小产权资产不能抵押、转让，对这部分资产难以进行股权量化。

3、清查核资的费用大

清查核资是一项复杂、系统、专业性的工作，一般是委托第三方即会计事务所进行。但聘请会计师事务所需要较高的费用，少则几千、多则数万甚至数十万，对于村庄而言是很大的负担。

（三）股权管理方面

从调查情况看，股权量化只是给了集体经济组织成员股权量化的份额，并以此作为收益分配的依据，基本上属于增加农民财产性收益的福利性产权，尚未涉及“退出、继承、抵押”等财产的处置权。不能交易、没有处置权的产权，是不完善的产权，也难以实现流转顺畅。

（四）体制机制方面

目前，支持农村集体产权制度改革的体制机制尚不健全，一些体制机制方面的制约性障碍在市级层面难以解决。

1、登记阻碍

①成立公司。现行《公司法》对公司股东人数做了严格的数量限制，如果集体经济组织注册为公司，则人数超出限额难以注册。②成立农村集体股份合作社。虽能解决股东人数限制的问题，但由于社区股份合作社是较特殊的法人，在工商难以注册。

2、税费阻碍

对于改革后的农村集体经济组织，上级尚未出台免除其在改革中因权利人名称、资产产权变更登记等发生的相关税费。

3、土地政策阻碍

目前，不动产登记制度改革正在推進，覆盖城乡房地一体的不动产登记体系尚未形成，农村集体建设用地使用权确权登记发证的范围也仅在探索实施阶段。

二、几点思考

农村集体产权制度改革各地都在进行积极探索，没有“标准模式”，是典型的改革深水区和硬骨头。针对改革中存在的问题，就农村集体产权制度改革提出以下工作思路：

（一）创新体制机制，减少改革阻力。在努力争取上级出台或调整相关政策基础上，积极探索创新，减少政策方面的影响和阻力。①在注册登记方面，应积极引导改制后的村庄成立农村集体股份合作社，探索以户为单元的签字确认程序。②在税费方面，应采取少过户或暂不过户的方式避税，以降低改革成本、合理减税避税，等待国家政策明了。③在土地政策方面，应借鉴外地经验，加快推进不动产登记制度改革，探索农村集体建设用地使用权确权登记发证的范围。

（二）创新改革模式，分类有序推进。①坚持分类有序推进。将全市村庄划分城中村、城郊村、纯农业村三种类型，确定不同的改制形式，按先易后难，一村一策的原则，有序推进。②创新改革工作机制。将改制工作纳入全市科学发展综合考核指标体系，建立健全改革推进、改革激励、督查考核等相关工作机制。

（三）规范身份界定，保护村民权利。按照“依法依规、尊重历史、公平合理”的原则，法律法规明确规定的直接界定为成员;没有规定的表决界定为成员;禁止的坚决不确认成员。