民事诉讼先行调解制度问题探究

河北经贸大学 刘宗蔚

1 先行调解制度的价值

第一，该制度有利于推动和平化解社会纠纷。如苏力先生曾在《法治及其本土资源》一书中举出一个中国农村的例子，其中的人们碍于人情社会的束缚不愿与远亲近邻对簿公堂，认为有损自家颜面和邻里关系。对于老百姓，面对与熟人亲友之间的矛盾并不希望产生正面的对峙。先行调解程序通过较为和谐的方式维护各方权益符合中国自古以和为贵的传统观念，可以维护当事人之间的关系。

其次，该制度可以合理利用司法资源，节约诉讼成本。各级法院的司法资源有限，在立案登记制度下如果所有起诉的案件都进入诉讼程序，会导致一些能由调解解决的案件多了不必要的后续程序，产生司法资源的浪费。当事人起诉最终目的是为了借助公权力解决矛盾。调解相对简便，可以降低当事人时间、金钱等成本投入。

同时，我国民事诉讼采用“调审合一”的模式，法官要在审判规则与双方诉求间寻找平衡，有时会出现以判压调、以调解为由拖延审理的情况，损害当事人利益。先行调解这一程序可以将法官的审判者和调解员的身份分离，确保司法公正权威。

2 先行调解制度存在的问题

2.1 受案范围不明

基于司法实践的需要，应当尽力明确受案范围。法律没有明确规定在法院立案之前的程序中可以解决什么性质的案件，往往靠法院自由裁量。而这一裁量权不加以规制，便会导致各地对于先行调解受案范围缺乏清晰、一致的标准。

2.2 启动方式与阶段不够明确

由于《民事诉讼法》没有对于启动方式进行具体的规定，在实务中有的法院优先考虑其绩效或办案压力，会强制当事人违背自身意愿同意进行调解[1]。法院强行介入调解可能导致当事人在履行阶段反悔，拒不履行协议内容，调解效果无法保障。

2.3 调解协议定性不明

调解所生的协议的效力不明会影响调解效果。先行调解制度受到质疑，与后续程序执行规定不明有很大原因。而调解协议效力的确定，也取决于先前所述调解主体和调解启用阶段而确定。法律应该对不同调解协议的效力予以明确。

2.4 与诉讼程序对接不明

调解不成功有时不仅不能提高诉讼效率，反而会增加诉讼成本。程序间对接是不是科学、高效、完备，是保障当事人利益的重要部分。关于未调解成功的纠纷何时转入、如何转入诉讼程序的具体的操作程序缺乏统一规定。

3 完善先行调解制度的建议

3.1 明确适用范围

先行调解制度建立多年，《民事诉讼法》依然没有对其受案范围予以详细的划定，放大了法官自由裁量权。首先，立法者要重视基层法院相关工作的具体反馈，将已经形成固定模式的案件进行分类定性。其次，我国可以适当借鉴外国的先进制度，比如美国法院主张调审分离的附设调解制度（ADR）。但同时也要考虑到兼顾本土的特点。当然，先行调解自然包含于调解这一概念中，对于调解中规定的不适用调解的案件自然也不应该适用先行调解制度[2]。且确认之诉案件不在先行调解的范围，该类案件是对某种法律关系状态予以确认，不具有可调解性。基本事实存在较大争议的案件，不具备运行调解制度的客观基础，同样不具有可调解性。

3.2 明确适用时间和期限

先行调解时限范围应当有合理的限制和规定，并确保其与诉讼程序的合理衔接。《最高人民法院关于全面推进保险纠纷诉讼与调解对接机制建设的意见》[3]确立了“20+7”的调解期限，不仅可以规避恶意拖延还能确保在出现特殊情况时制度的稳定性。虽然当前实务中各地基层法院关于调解时间限制的做法并不一致，但是相信这一意见是具有实际操作的参考价值的。本文认为先行调解适用阶段应规定在立案前，从而体现其内涵和立法目的。

3.3 明确先行调解法律效力

先行调解的结果不理想，就以诉讼途径进一步解决矛盾。而一旦调解成功，其法律后果以及达成的调解协议的法律效力如何定性还没有明确的法律依据。学界对此问题有两种主流看法。第一种台湾地区主张观点以为先行调解的协议应与和解效力相当。该地区以法律明文赋予通过和解笔录确定的先行调解协议以法律效力。第二种看法指出调解一旦达成协议该另制调解书。这一方法便于当事人合意的固定化，体现了意思自治原则。本文以为第二种看法更加适当，调解协议应经当事人申请获得强制力。若是协议结果可以当即履行，则没必要再作调解协议书；而不可当即履行的，应该给予当事人选择是不是申请协议强制力的权利，同时法官有告知的义务。

3.4 明确程序间衔接问题

既要确保当事人在先行调解的情形下不丧失诉讼权，同时还要求各方主体不能滥用该制度规避对诉讼的适用。这一问题可以参考台湾地区法院附设的做法，采用预立案的方式。将预立案的做法作为正式立案以前的一种辅助，法院在当事人提交起诉相关材料后，及时对材料进行审查，在调解程序前将符合立案条件的案件进行预立案，在此过程总法院应当及时履行送达、告知等相关法律义务。调解不成，预立案效力与立案效力相当。该做法可以在节约司法资源的同时预防滥用该制度拖延诉讼程序的行为，并减少当事人的诉讼成本，更有效地保障当事人的程序和实体权利。

3.5 优化司法资源配置

首先要合理分配人员、财物等各方面资源，制定实际有效的考核制度，提高从业要求和工作质量。其次先行调解制度的适用须坚持自愿、合法、保密的原则，对于强制、引导、绑架当事人意愿进行调解的行为应当及时发现并予以制止。同时要成立反馈系统，经过回访对调解效果是不是理想、调解能力是不是足够等标准进行追踪考察。