国家治理现代化背景下的制度文化建设探讨

宋周尧

(中共安徽省委党校(安徽行政学院) 理论研究所，安徽 合肥 230022)

国家治理现代化是我国成为现代化国家应具有的基本内涵和客观标识。推进我国国家治理体系和治理能力现代化，是全面建设社会主义现代化国家的必然要求。毫无疑问，实现我国国家治理现代化的预期目标，需要着力破解各种理论与实践问题。我们认为，推进我国国家治理现代化，必须重视制度文化建设，即以制度文化建设推进国家治理现代化。

一、国家治理现代化背景下制度文化建设的价值

从最一般的意义上来说，制度是指社会系统各要素实现相互联结的机制。我们在此所指称的制度文化，是指人们关于制度的建构、对象化及演进的价值观念、认知结构和心理状态。国家治理现代化中的制度文化建设，是指培育和确立人们对制度的建构、对象化及演进所秉持的科学的价值观念和认知结构及良好的心理状态。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中指出，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。这一论断表明，制度的建构和制度的执行成为国家治理中的核心主题。国家治理现代化以制度的建构科学化和制度的执行效能化为根本指向。在此，我们所言以制度文化建设促进我国国家治理现代化，本质上就是以制度文化建设促进中国特色社会主义制度的进一步丰富和完善，促进中国特色社会主义制度体系的执行力不断提升。进一步分析，制度文化建设能够为推进我国国家治理现代化提供厚实基础。

1.良好的制度文化能够涵养治理主体

毫无疑问，推进国家治理现代化需要素质精良的治理主体。在一定的意义上可以说，实现国家治理现代化需要治理主体能力素质的全面提升，国家治理现代化需要现代化的治理主体。素质精良的治理主体能够有效推进国家治理现代化。显然，素质精良的治理主体应该积极吸纳、确立良好的制度文化所倡导的价值观念、认知结构和心理态度。治理主体确立了科学的关于制度的价值观念和建立了关于制度的认知结构，就能够促进和有助于治理主体能动地、科学地实现制度体系的建构，就是说，能够促进治理主体科学地把握科学的制度体系的建构对于社会进步和发展的意义，准确认识科学的制度体系建构的源泉和基础，正确认清科学的制度体系对象化的价值及功用，深刻认识到科学的制度体系的结构、特点及演进的历史和现实的必然性。同样可以确认，治理主体确立了良好的关于制度的心理态度，就能够自觉地消解制度体系的建构、认同和对象化过程中消极的心理态度，建立积极的心理状态。健康的心理过程和状态对治理主体实施有效的治理有着重要的作用，显然，拥有健康的心理状态的治理主体，能够确立良好的内含知、情、意、行相统一互动的心理构成和心理特质。就是说，其有助于确立治理主体的良好的心理认知力，治理主体的感知力、记忆力、想象力和创造力将得到有效的激发和运用。其还有助于建立治理主体积极的情感体验和情感投射，治理主体在治理施行中得到和释放积极的心理体验。当然其也有助于确立治理主体坚定的意志力和行动力。总之，制度文化的建构将涵养和塑造素质精良的治理主体，能够促进和推动治理主体的治理活动。

2.良好的制度文化能够造化治理环境

毫无疑问，推进国家治理现代化，需要良好的社会环境。当然我们应该确认，国家治理现代化的一个重要的指向是，优化社会环境和建造良好的社会环境，但是，在治理的过程中，治理主体和治理活动首先面对的是既在的社会环境，这一社会环境是人们先前活动的产物，甚至是人们历史活动的产物。马克思和恩格斯指出：“历史的每一个阶段都遇到一定的物质结果，一定的生产力总和，人对自然以及个人之间历史地形成的关系。”[1]所以，人们不能自由地选择自己的生产力和社会形式。作为人类社会活动的重要形式的治理主体的治理活动必然要直面历史地生成的社会环境，这一社会环境既包含历史地形成的社会的物质成果和物质关系，也包含历史地形成和积淀的社会的精神产物和观念存在物，归结起来，治理环境包含社会成员对制度的认同状态、社会成员的利益结构和指向状态、社会发展的阶段性特征和状态、历史地形成和积淀的社会关系和文化传统等。当然，社会环境对治理主体的治理活动的影响和作用是多维的和多面的。因而，我们要着力消解社会环境中的负面效用和效能，以利于治理活动的有效展开，而制度文化的建构则具备这一效用。通过良好的制度文化的引领，消除一些人对制度的建立和制度的作用所持的错误的和片面的观念，尤其要消除一些人所称的“制度无用论”和“制度摆设论”，消除那些在制度的执行中损害制度的刚性约束力、制度的权威性、制度的规范性和制度的导向性的观念和行为。总之，要通过制度文化的建构，消除一些人关于制度的建立和执行中的非科学的观念和行为，建造和优化良好的社会环境，以此推进国家治理现代化。

二、制度文化的基本内涵

这里，我们需要对制度文化的基本内涵作出分析。本文所指称的科学的制度文化包含人们对制度的意义、制度的建构、制度的认同、制度的执行所形成的价值观念、认知结构和心理状态。具体来说，其主要包含如下方面内容。

1.关于制度意义的认知与观念

毫无疑问，制度体系的建构以对制度意义的充分认知为前提。科学的制度文化包含着对制度意义的充分确认。历史地考察，制度的建构和演进的历史与人类社会的形成和发展的历史相共生。在原初的社会形态中，制度以习俗的形式存在并发挥作用。随着社会的发展，制度的形式和内容也不断演进，其中核心的是建造起调整和规范人与人、人与社会、人与自然之间关系的规则和规范，建立起社会系统各构成要素之间相互联结的规则和规范，即实现社会系统中各层面制度的建构。制度建构的意义在于，确保社会存在和演进的有序性和持续性，为人们的社会生活提供价值导向和价值规范，为分析和解决人们的社会生活问题提供合理的机制。马克思认为，制度规则的建立是生产活动得以进行的必要条件，是社会生产方式建立和运行的基础，“这种规则和秩序本身，对任何要摆脱单纯的偶然性或任意性而取得社会的固定性和独立性的生产方式来说，都是必不可少的因素”[2]。当然，制度规则的基础性作用覆盖社会的各个领域。经济学家道格拉斯·诺斯的制度与制度变迁理论认为，“制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构，制度变迁则决定了社会演进的方式，因此，它是理解历史变迁的关键”[3]。他提出，制度是为人类发生相互关系所提供的框架和指南，它使人们的相互作用和相互关系呈现稳定的结构。显然，这一理论客观地揭示了制度和制度变迁在社会存在和社会演进中的重要作用。我们提出的制度文化的建构当然包含对制度的社会意义和作用的准确理解和自觉确认，就是说，人们对制度的社会意义和作用的自觉体认和做能动的心理感知构成制度文化的基本内容。

2.关于制度建构的认知与观念

制度文化不仅包含人们对制度的社会意义的自觉认知，而且也应包含人们对制度建构的自觉体认和作出科学的判断，即人们对如何实现制度的科学的建构形成正确的认知判断。在此，我们认为，实现制度的科学建构，必须深刻认识其以社会的生产活动为源泉，以建构主体间的交互作用为条件，以整体利益与个体利益的有机统一为取向。首先，必须明确，制度作为社会存在和运演的规则，其属于社会的上层建筑，它植根于社会的经济关系、社会的生产活动之中，亦言，社会经济关系的建造和社会生产活动的展开需要建立相应的制度，社会的经济关系、社会的生产活动是制度建立的现实根基。制度既不是神意的主旨和安排，也不是人的空想和臆想的结果。马克思指出，人们在生产活动中不仅创造生产力，而且建造社会关系，并且人们按照社会关系确立相应的观念和原理。这种观念和原理当然包含制度的观念和原理。马克思在论及社会生产活动中分工规则的确立时指出：“在宗法制度、种姓制度、封建制度和行会制度下，整个社会的分工都是按照一定的规则进行的。这些规则是由哪个立法者确定的吗？不是。它们最初来自物质生产条件，只是过了很久以后才上升为法律。”[1]这里马克思深刻揭示了社会分工规则确立的客观现实根据，当然，不仅社会分工规则的建立源于人们的物质生产活动，本质上看，一切社会规则建立的源泉皆在于人们的生产活动，这种生产包括社会产品的生产和社会关系的生产。其次，必须充分明确，制度的建构依赖于建构主体的社会交往活动。制度的建构过程是建构主体的交互活动过程。实现制度的科学建构，需要建构主体对人们的生产活动的内在需求作出准确的认知、判断、筛选和提炼，需要建构主体之间进行观念、判断、信息的互动交流。实现制度的科学建构，需要建构主体在互动中整合和利用各种社会资源。所以，本质上看，制度建构的主体是一种交互主体，制度建构的过程是交互主体的交互活动过程。再者，必须明确，制度的建构以合理利益诉求的实现为根本取向。所以，从根本上来说，制度包含和映现人们的利益观念，它是利益以规则的形式呈现，制度本质上是一种利益的实现机制。当然，制度建构所指向的利益是一种整体利益与个体利益的有机链接与共生性实现，即建立和实现一种社会进步发展所需要和所彰显的利益结构。总之，科学的制度文化应包含人们对如何建立制度的完整的准确的理性认知和心理感知。

3.关于制度认同的认知与观念

这一认知和观念包含如下内容：第一，认清制度认同的基本含义，所谓制度认同是指社会成员自觉自愿地接受和内化制度的观念和行为，亦言，是人们对制度所确立和倡扬的价值立场、价值观念和利益结构的自觉接受和内化。具体来说，人们对制度认同的认知，需要人们对科学的制度体系所持的价值理念和价值取向有清晰的准确的理解，对每一具体制度所包含的价值关系和利益结构有清晰的准确的认知，制度对于社会的进步和人的发展的重要意义的准确把握，就是说，对科学的制度的内涵和价值的准确理解和把握，是人们自主性认同制度的条件。第二，认清制度认同的必要性。毫无疑问，对制度的自觉认同是制度执行的前提和基础，也是制度建构的价值的重要表征和社会确认。当然制度只是由于人的建构作用才成为现实，同样，只有人们对制度认同，制度才能够产生实践功效，因为制度只有为人们所理解并融入人们的思维观念中，制度才能得到真正的执行。通过实践执行，制度才能对象化，制度的价值才能显现。所以，从人和社会的发展来说，制度的认同具有客观的必要性。制度为人和社会发展提供规则保障，舍此，社会将陷入冲突和无序，人的发展和社会的演进不可能实现。由此观之，强化人们对制度认同之必要性的认识，应成为制度文化建设的重要内容。第三，认清人们对制度认同必要性的确认，是建立在制度本身内含科学性和价值性的基础之上的。人们对制度认同作认知确认，是以制度的公正性为基础的。可以说，制度的公正性是制度的科学性和价值性的根本标度，而制度的公正性是民意和公意的充分表达和体现，正是在这个意义上，马克思指出：“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。”[4]就是说，科学制度的建构只是民意和公意的明确表达。显然，充分体现民意和公意的制度必定获得民众的自主性认同。第四，认清制度认同的基本形式。基于对制度所持的价值立场、利益结构与人们的价值需求、利益需要之间的关联度的认识判断，一般来说，制度认同有两种基本形式：契合性认同与包容性认同。契合性认同是基于具体制度所持的价值立场、利益结构与个体的价值需求、利益需要之间相一致而形成的认同；包容性认同是在具体制度所持的价值立场、利益结构与个体的价值需求、利益需要之间不近一致的情况下形成的认同。与契合性认同相比较而言，包容性认同形成的条件和过程较为复杂，它的形成或基于个体对自身合理利益的自觉让渡和奉献，或基于个体对具体制度内涵的深入理解和社会成员之间积极的互动交流。综上所述，社会成员对制度认同的认知具有重要作用，其构成制度文化的基本内容。

4.关于制度执行的认知与观念

对制度执行的认知和观念构成制度认知和观念系统的基本内容。具体来说，它包括：其一，对制度执行的价值性的充分认知。毫无疑问，制度的价值性和生命力在于执行。马克思曾经指出：“一步实际运动比一打纲领更重要。”[5]没有现实的行动，纲领便成为空文，没有现实的执行，制度便失去价值。只有通过有效的执行，制度才能对象化为实践效果和成果，才能实现其促进社会和人的发展的价值目标。其二，对制度执行的机制的充分认知。制度的执行需要通过科学的机制来实现。首先，制度的高效执行需要高素质的执行主体，执行主体的高素质包含：主体良好的对制度作准确解读的能力，主体对制度执行的目标领域中的问题进行科学的分析和研判的能力，主体具有良好的识判和调控制度执行中各种利益关系的能力，主体在执行制度过程中具有良好的意志力、情感认同和良好的心态，主体具有良好的识判和调控制度执行状态的能力，主体具有良好的制度执行中的纠错和修复能力，主体具有良好的对制度执行结果的评估能力。其次，制度的高效执行需要良好的组织机构和组织系统。制度的高效执行不可能是分散的个体的行为，而是以人们合作的社会方式和社会共同体的方式来实现制度的高效执行。当然，作为制度执行的组织机构和系统必须具有良好的执行能力和协调能力，呈现规范、有序、责明的结构系统。再者，制度的高效执行需要建立监督机制，运用监督机制强力推进制度在各个层级和各个领域的高效执行。其三，对制度执行的原则的充分认知。制度的执行必须遵循一定的原则，具体来说，制度执行必须遵循目标性原则，就是说，要按照制度所确立的价值目标来执行，如果偏离了制度所确立的价值目标，那么不仅使制度丧失其原本的意义，而且会对社会实践造成危害。制度的执行必须遵循创造性原则，围绕制度所确立的价值目标来执行，但并不是说只需要被动地、受动地执行制度，而应在围绕实现制度所确立的价值目标的前提下，根据现实情况对制度执行的具体方法、方式、手段作出切合实际的选择，创造性地实现制度所确立的价值目标。制度的执行必须遵循效能性原则，就是说，制度的执行最核心的要求是高效率地将制度确定的价值目标转化为社会实践的绩效。同时，要以最优的执行成本获得最佳的执行效果。

综上所述，制度文化有着十分丰富的内涵，主要包括对具有内在逻辑关联性的制度意义、制度建构、制度认同、制度执行的认知，以及由此而成的价值观念、认知结构和心理状态。

三、制度文化建构的基本路径

毫无疑问，制度文化建设对推进国家治理体系和治理能力现代化具有基础性作用，在此，我们对其建构的基本路径作如下的分析和探讨。

1.厚植崇尚制度的根基

推进我国国家治理体系和治理能力现代化，加强制度文化建设，核心的是要坚持和完善中国特色社会主义制度，“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开”[6]。坚持和完善中国特色社会主义制度是我国制度文化建设的根基，也是在全社会形成崇尚制度的社会风气、社会心态的基石。在新时代建设中国特色社会主义，必须坚持中国特色社会主义制度体系，这是我国制度文化系统中的根基性内容。同时，要依据我国社会主义现代化建设不断推进的需要，进一步在新时代的实践中完善中国特色社会主义制度体系，它的基本目标是，“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”[6]。不断完善中国特色社会主义制度体系，是我国制度文化系统的基础性取向。毫无疑问，随着党的建设和经济、政治、文化、社会、生态文明等各方面各领域建设的不断推进，会呈现许多新情况新问题，新的实践问题的解决需要建构新的制度。如果制度缺位或出现制度取向偏差，则人们新的实践活动就会缺失价值指引和价值规范，人们的实践活动就会无所依从，新的实践领域中的问题便不能得到科学的解决，人们的利益就不能随着实践活动的拓展而得到有效的增进。如果新的实践领域中制度的建构不能及时和有效地解决问题，即制度的有效供给不足，则人们对制度的需求就会随着时间的推移出现下降，人们也会失去用制度解决问题的信心，此种状态下人们往往会采取非制度的形式去解决问题，这样不仅会消减和损害人们对制度的崇尚心理，而且会使人们的实践活动失序失效。所以，随着人们实践的不断拓展，新的合乎实践发展要求的制度必须有效建构，这不仅丰富和完善我国社会主义现代化建设的制度体系，而且会不断强化全社会崇尚制度的根基，以此促进制度文化建设。

2.提升制度执行的绩效

良好的制度执行的绩效是人们崇尚制度、遵从制度和维护制度的现实基础，成为制度文化建设持续推进的利益基础。良好的制度执行的绩效以人们的获得感、幸福感和安全感的实现为核心尺度。必须指出，首先，良好的制度执行绩效的获得依赖于权威高效的制度执行系统的构建。制度的执行系统是由执行对象、执行主体、执行方法、执行手段、执行环境、执行界域诸要素内在关联所构成的整体，其中执行对象和执行主体是这一系统整体的核心要素，制度执行的绩效是制度系统中诸要素相互作用的结果。其次，提升制度执行的绩效需要作为执行对象的制度本身具有科学性。制度的科学性包含制度的价值取向的科学性、制度制定程序的科学性和制度适用边界设定的科学性。可以说，良好的制度执行绩效以制度的科学性为前提条件。再者，提升制度执行的绩效需要执行主体具有良好的执行素质和能力，它包括：执行主体具有良好的制度意识，就是说，其能够对制度建构的意义和执行的价值有着深刻的领悟，对制度的价值自觉认知并认同，确立自觉地崇尚和维护制度的稳固的心理态度。它还包括执行主体应具有良好的执行制度的能力，即具有将制度所设立的价值要求和目标对象化和现实化的能力，它具体体现在执行主体能够围绕制度的价值目标高效地组织制度实施的能力。显然，努力提升执行主体的执行能力显得十分重要，执行主体能力提升的基本路径，既包括理论的修炼也包括在执行实践中的淬炼。总之，执行主体良好的素质和能力成为制度执行绩效提升的重要保障。当然制度执行的良好绩效的获得还需要执行主体选取科学制度执行的方法和手段，自觉地运用社会环境中有利的因素，有效应对制度执行中可能出现的各种问题，准确识判制度执行的界域和条件。毫无疑问，中国特色社会主义各项制度的执行旨在满足人民日益增长的美好生活需要，其绩效体现在人民需要的满足和根本利益的实现。由此，可以进一步确认，人民需要的满足和根本利益的实现必然会增进人们对制度意义和建构的科学认知，强化人们对制度的认同，形成制度建构和执行的共识，进而推动制度文化建设。

3.强化制度的大众化解读和接受

毫无疑问，推进制度文化建设需要全体社会成员准确地理解和把握制度，通过对制度的准确理解和把握，建构和强化人们的制度认同和制度共识。可以说，只有制度建构和执行的价值被人们内化为观念意识和心理态度，人们才能自觉地和能动地推动制度的落实，使制度化为社会发展进步的实践力和建造力。应该指出，制度执行达不到预期的效果，原因是多方面的，其中重要的原因是人们对制度的准确理解不够，造成了人们对制度意义和内容的误解，由此易形成人们对制度执行的抵触情绪，也会导致制度执行中的偏差。我们认为，推进制度文化建设，需要强化制度的大众化宣传、阐释及接受。因为，一般来说，制度是通过概念和判断的逻辑联结而呈现出的具有指向性和规范性的价值观念，其内容和形式具有抽象性，所以需要通过一定的具化才能为大众接受。再者，由于人们的利益指向的差异和接受偏好，人们对制度的理解和接受会出现内容和视角的差异，如此也难以全面了解和理解制度的内容。因此，推进制度文化建设，形成全社会崇尚制度、遵守制度、执行制度的社会环境和社会风貌，需要对制度作大众化的解读和传播，以社会大众能够接受的话语方式和传播方式讲清讲明科学的制度建立和执行的意义和价值，讲清讲明中国特色社会主义根本制度、基本制度、重要制度的内容和要求，使社会大众深刻认识到中国特色社会主义制度的根本特征和优越性。对于各领域的微观实践层面的制度规则，也要讲清讲明其具体内容和实施要求，使制度规则实施的相关者认识到其享有的权利和应履行的义务。总之，通过有效的制度解读和传播，强化社会大众的制度意识，形成内容丰厚的制度文化。