优化政务服务的改革路径——以哈尔滨市不动产登记为例

文/中共哈尔滨市委党校政治和法律教研部 杨江滢

2018年9月28日，习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上，着眼国家发展大局，立足实现东北全面振兴，提出“以优化营商环境为基础，全面深化改革”的首要工作要求。黑龙江省提出，“十四五”时期经济社会发展主要目标之一是全面深化改革取得新突破，市场化、法治化、国际化营商环境进入全国一流行列。政务环境是营商环境的重要组成部分，政务服务能力和水平是衡量一个地方营商环境好坏的重要指征。发挥改革的突破和先导作用，以改革方法优化营商环境，加快转变政府职能，纵深推进“放管服”改革，优化政务服务，是东北“重塑环境、重振雄风”的题中必有之意。

一、改革动因

不动产统一登记是中国特色社会主义市场经济基础性制度建设的重要组成部分，对国家治理体系和治理能力现代化起基础支撑作用，对于夯实社会主义市场经济基础、保护合法财产权、保障不动产交易安全、健全社会诚信体系、健全自然资源资产管理体制等，都具有重要的现实意义。作为重要的财产权公示制度，不动产登记为不动产物权及与其相关的其他财产权提供基础信息平台，为营商环境建设打下产权基础。世界银行每年发布的全球《营商环境报告》中，不动产登记是登记财产类指标中占比最重的一项，主要测评注册登记财产所需完成的步骤、花费时间和费用。由国务院领导、国家发改委组织的中国营商环境考核评价，部分参考世界银行指标体系，也将不动产登记作为登记财产类项目之一列入对国内城市营商环境考核的重要内容。2020年1月1日起施行的《优化营商环境条例》，在政务服务中对不动产登记办理方式、办理时限等提出专门要求。不动产登记工作开展情况，一定程度上代表了一个地区政务服务能力和营商环境建设水平。

哈尔滨市贯彻落实党中央、国务院建立不动产统一登记制度的重大改革部署，2014年4月成立不动产登记工作领导小组。2015年8月，先期组建市不动产登记中心。2016年8月29日，市不动产登记中心发放第一本不动产权证书，哈尔滨市不动产统一登记正式全面启动。不动产统一登记初期，随着办理量的增加，方式、流程、效率、环境等方面存在的问题开始集中暴露。改革前的不动产登记采取登记与交易相互分离的“登管分离”办理模式，多部门串联审批，办理数据在6个彼此独立的系统中流转，信息共享不畅。办理房产抵押过户的申请人最多要在6个窗口排13次队，多套卷宗、环节冗杂。受理后，整个流程还需要20个工作日。一旦其中任何环节出现问题，就会导致业务办理停滞，后面环节无法继续。流程不优、系统独立、信息不畅、要件繁多、表格复杂……不动产登记办理繁、办理难、办理慢的问题突出，企业群众不满意，社会反映强烈。2018年6月28日，李克强总理在全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上强调，不动产登记耗时长、办理难的问题仍比较突出，5年内要把登记时间压缩三分之二以上。方便群众是不动产登记的原则之一。打通不动产登记的堵点、难点，规范登记行为，保证不动产登记严肃性、权威性、公信力的同时，最大限度为企业群众提供优质高效的不动产登记服务，是改革亟须破解的难题，深化改革求突破的任务刻不容缓。

二、改革路径

（一）理顺体制，让不动产登记更协同。体制不优化，服务难保证。优化政府组织结构，使机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同，是做好政务服务的基础和长远保障。哈尔滨市针对不动产登记涉及部门多、各自为政、步调不一的问题，于2017年11月启动不动产登记交易一体化改革。通过职能融合定位，把不动产登记、交易的相关机构、职能和人员重新整合。归并原市不动产登记中心、市房地产交易中心、市房屋交易资金监管中心、经济技术开发区住房分局、松北区住房分局等机构职能，划转市住房档案信息中心，组建成立哈尔滨市不动产登记交易事务中心，推动人员、职责同步划转，有效聚集工作力量，打造集中协同的不动产登记交易服务新平台。

（二）公开承诺，让不动产登记更透明。阳光是最好的防腐剂。改革成效要由办事企业群众来检验。哈尔滨市不动产分3批在市政府政务服务网站推出办事不求人事项清单，覆盖136项不动产登记交易服务事项，明确事项内容，公布操作指南、办事流程及监督电话。在大厅显著位置公示办事不求人事项，向社会郑重承诺，接受公众监督。坚持以人为本，从细节处着手，公示内容一律使用普通群众看得懂、好理解的语言，不使用内部工作术语，让办事企业群众看得懂、省气力、办得快。实施政务服务“好差评”制度，在窗口增设服务评价系统，让办事群众能监督、好监督、易监督。

（三）优化流程，让不动产登记更高效。速度和效率是不动产登记的关键词。政务服务快与慢，直接关系办事企业群众的获得感、满意度。哈尔滨市不动产登记以优化流程再造为突破口和着力点，从减要件、简流程、增效能上做文章。改串联办理为并联推进，推行不动产登记关联业务“一窗受理，集成服务”，统一受理不动产登记、交易、缴税事项。改原来的初审、复审、核定“三审制”为审核、核定“两审制”。对95项业务类型逐一梳理细化，更新完善申请表单143种、办事指南95项，形成个性化询问笔录189种，优化精简业务流程图26类，对应调整升级信息系统，实现精细化、个性化服务。精简要件到极致，能够通过内部调取和部门协查的，不要求申请人提交材料或证明。简化申请表单，系统自动生成申请表，权利人只需签字确认即可。推进不动产登记流程标准化、规范化，建立形成一个单位对外、一口受理、一口收费、一口颁证、一站式服务的“五个一”服务模式，为企业群众减轻负担，降低制度性交易成本。

（四）数字赋能，让不动产登记更便捷。致力于“互联网+不动产登记”一体化信息平台建设，将法院信息、公安信息、住建基础数据信息、国土基础数据信息、民政基础数据信息、市场监督管理局数据、税务基础数据信息、卫健委基础数据信息等，与不动产基础数据整合，建设形成不动产统一登记信息新平台，实现数据信息自动交换、实时互通、审批同步。创新数据平台应用和开发，拓展不动产登记“外网申请、内网审核、在线预审”功能，申请人通过官网、手机APP、微信公众号等渠道，实名认证并上传登记申请材料。定期优化升级在线预约、缴费等操作流程，推动线上线下深度融合。推广使用不动产登记电子证照，2019年5月，哈尔滨市被自然资源部确定为不动产登记电子证照试点城市以来，已累计生成电子证书25万本、电子证明9万本。在全国率先推出“不动产登记+金融延伸服务”的业务办理模式，与42家银行及金融机构展开合作，铺设数据专线联合打造“不动产登记+金融延伸服务”开放平台。在取得良好效果的基础上持续迭代优化，推出“互联网+不动产登记+金融延伸服务”合作平台，进一步拓展互联网登记的深度、广度和覆盖面。

（五）创新方式，让不动产登记更温暖。哈尔滨市不动产登记自改革伊始即确立了“把人民群众放在最高位、迎着企业群众期盼走”的改革理念，将企业群众需求作为“第一信号”，将企业群众感受作为“第一感受”，将企业群众满意作为“第一标准”，持续创新服务方式。专人引导“领着办”，配备业务精、素质好的专门咨询引导员，为企业群众提供咨询，帮助引导走流程、递要件，开通中小微企业“绿色通道”，全程跟踪指导服务。自主选择“就近办”，开展同城通办，申请人可就近选择办证地点。针对弱势群体、集中办证和服务三农需求，开通配置无线网络设备的便民流动服务车，进社区、进企业、进乡镇现场办理，实现“家门口办事”“一次不用跑”。深度融合“联合办”，申请人到住房公积金窗口办理贷款，可同步完成转移登记、抵押登记。与金融机构拓展联办，在银行24小时不打烊自助服务区可自助申请、查询、打印不动产登记证书。延伸链条“一起办”，拓展服务广度、深度，对多个关联事项，加大整合力度，建立与供水、供电、燃气、有线电视等企业信息互认机制，在办理不动产权登记交易的同时，实现水、电、气、有线电视等同步过户缴费，变多头办理为一条龙服务，提升企业群众办事的便利度。

（六）攻坚克难，让不动产登记更有作为。改革越深入，越要动真碰硬，越要担当作为。因各种错综复杂的历史原因，哈尔滨市有为数不少的历史遗留项目。妥善解决好历史遗留项目不动产登记问题是改革要啃下的一块硬骨头。为此，哈尔滨市不动产部门会同住房、银行等部门抽调业务能力强、综合素质高的工作人员，组成12支综合服务队和1个监督指导组，在保证日常工作正常运转的前提下，窗口前移，主动上门，分期实施“进社区、进园区、进企业、进现场”四进工作模式，统筹有序、稳步推进全市349个遗留建设项目，涉及25.8万户居民的不动产登记颁证现场服务工作，切实维护群众合法权益，确保社会和谐稳定。

疫情之下，政务服务会不会打折？是办事企业群众关心的问题，也到了检验政务服务能力水平的关键时刻。哈尔滨市不动产将疫情危机转化为提升政务服务效能和企业群众办事便利性的契机，积极推进“网上办、预约办、快递送”的工作机制，采用网上预约、外网申请、内网审核、权属档案网上查询、出证后EMS快递送达的办公模式，最大限度降低疫情对企业群众的影响。开通24小时“首席服务代表”热线，供企业群众电话咨询、预约办理。为解决中小微企业和群众疫情期间融资难问题，全面启动抵押登记业务线上办理程序。针对疫情防控急需的医疗、生活保障物资等涉及不动产登记交易的服务事项，开辟快速办理的绿色通道，尽最大努力满足疫情防控需求。

三、改革成效

哈尔滨市聚焦企业群众的现实需求，把解决不动产登记办理难问题作为深化政务服务改革、优化营商环境的重点突破领域，以改革求突破、以创新解难题、以担当促落实，持续深入推进不动产登记改革示范性工程建设。改革后的哈尔滨市不动产登记在体制上形成了统一协同高效的不动产登记服务体系，在工作模式上实现了从管理审批向服务登记的根本性转变。持续推进七次大提速，登记要件从14项精简至3项，办理环节从4个减少为1个，全部登记类型时限由20个工作日缩短到一天或即时办结，小微企业20分钟领证。不动产抵押登记、抵押注销登记、变更登记、换证、补证等业务类型实现“零跑腿”“不见面”。服务时限和流程大幅优化，服务能力明显提升，综合指标对标同行业全国领先，企业群众获得感、满意度显著增强。

表1 哈尔滨市不动产登记七次大提速

2019年10月，全国营商环境评价工作中，国家发改委认为哈尔滨市的不动产登记改革成果特点鲜明、成效突出，具有示范引领意义，选定作为全国登记财产领域推动改革的三个典型之一，在全国优化营商环境评价经验交流现场会上做经验推介。

不动产登记改革取得突出成效，更加坚定了哈尔滨市持续优化政务服务，引领营商环境创一流的信心和决心。2020年8月3日，中共哈尔滨市委十四届八次全会讲到不动产登记改革启示时指出：“由学先进到做先进，改革经验在全国推介，给我们一个重要启示就是，只要各部门主动改革、自觉放权、敢于碰硬，就没有解决不了的矛盾，就能够取得群众满意的成效”。

四、深化政务服务改革的进一步思考

哈尔滨市不动产登记走出了一条政务服务迭代优化的改革之路，回溯梳理其中的思路与举措，对于更高站位、更宽视野、更大力度谋划和推进改革，推进政府治理体系和治理能力现代化，建设人民满意的服务型政府具有现实的启发意义。

（一）政务服务改革要聚焦企业群众的获得感。习近平总书记多次强调，改革“必须坚持以人民为中心，不断实现人民对美好生活的向往”，“让人民共享经济、政治、文化、社会、生态等各方面发展成果，有更多、更直接、更实在的获得感、幸福感、安全感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”。改革是否具有含金量，关键看改革是否给人民群众带来实实在在的获得感。“获得感指实际社会生活中的人们享受改革发展成果的多寡和对于这种成果享受的主观感受与满意程度。”哈尔滨市不动产能够在3年多时间里持续不断推出改革措施，在于其自始至终坚持“把企业群众放在最高位、迎着企业群众期盼走”的改革理念。以企业群众的体验度为导向，紧紧围绕利企便民，激发市场主体活力，增强发展动力这个主题找准自身职能定位，对标对表“流程最优、耗时最短、费用最低、登记最便利”的财产登记类评价指标，理念不变、尺度不松、力度不减，改革才取得突破性成效，才收获企业群众的满意。以企业办理不动产抵押权登记为例。企业在抵押到期后需先偿还贷款并办理抵押权注销登记，方可再办理新的抵押权登记，这一过程需要筹措倒贷资金。这项业务办理周期越长，企业倒贷需支付 “过桥资金”利息就越多。据统计，哈尔滨市企业不动产抵押权登记从15天办理时间缩短到2天时，办理提速为企业节省倒贷“过桥资金”利息约16.88亿元，大大降低了企业特别是小微企业融资成本，不动产登记提速为全市经济发展、营商环境改善做出重大贡献。将企业群众需求置于公共服务的核心位置，最大限度激发政府公共服务职能，提高政务服务供给质量，更好满足企业群众需求，实现政务服务供给与民众真实需求相匹配，改革才能获得人民的真心拥护，才具有不断向前推进的源 动力。

（二）政务服务改革要与转变政府职能同频互促。近年来，随着东北振兴战略的推进，东北的营商环境受到前所未有的关注与重视。一段时间以来，东北营商环境整体排名靠后的现实，暴露了东北在产业结构转型中的多种深层次问题，这其中最为主要的是经济体制改革的核心问题——政府与市场的关系没有处理好。作为我国重要的老工业基地，东北是进入计划经济最早、运行时间最长、贯彻计划经济最彻底的地区，创造了计划经济的辉煌，也不可避免地集中了计划经济的弊端，背负了计划经济的包袱，突出表现在政府职能转变不到位、市场作用受限、改革动力缺乏上。党的十九届五中全会提出，推动有效市场和有为政府更好结合。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出：“推动东北振兴取得新突破，加快转变政府职能，深化国有企业改革攻坚，着力优化营商环境，大力发展民营经济”，这一部署有着深刻明确的针对性。因此，优化政务服务，解决东北营商环境问题要从解决政府与市场的关系入手，转变政府职能，优化政府职责体系，依法全面履行政府职能，解决政府越位、缺位、错位问题，最大限度减少政府对市场的直接干预。“转变政府职能的关键问题是往哪里转，怎么转。在总结经验的基础上，我们提出了现在转变政府职能的总方向，这就是党的十八大确定的创造优良发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”。优化政务服务，重塑营商新环境，要重点解决政府工作人员“官本位”思想问题，市场经济意识欠缺问题，规则意识、服务意识淡薄问题，用“管理”代替“服务”问题，让政府权力走出刻板印象，突出其公共服务的便民属性，真正树立起“政府部门做好服务是本分，服务不好是失职”的理念。

（三）政务服务改革要推动实现政务服务标准化、规范化、便利化。党的十九届五中全会提出，推进政务服务标准化、规范化、便利化，深化政务公开。“三化一公开”代表了“十四五”时期政务服务的发展方向，以此为方向推进，改革才能走对路子。政务服务标准化意味着要推动同一事项名称、编码、依据、类型等要素在国家、省、市、县“四级四同”，实现同一事项无差别受理、同标准办理。政务服务规范化，要求规范政务服务行为、流程等，全面实施“好差评”制度，提升政务服务绩效。当前提升政务服务便利化水平，要加快推进高频服务事项跨区域通办，加强业务协同和信息共享，推动更多政务服务事项“一网一门一次”。深化政务公开要坚持以公开为常态、不公开为例外，以公开促落实、促规范、促服务。特别要推进基层政府政务公开标准化、规范化，推进层级办事服务公开透明。

（四）政务服务改革要依托数字政府建设来实现。党的十九届四中、五中全会都明确提出加强数字政府建设，数字政府是实现政府治理体系和治理能力现代化的重要途径。适应万物互联、信息交互的现代治理情势，数据信息成为重要的政务服务资源和载体，政务服务必须主动聚焦于数据信息资源和信息科技创新，提升数字化智能化水平，大力推进“互联网+政务”建设。要充分运用数字技术和互联网思维，改进政务服务模式、拓展政务服务功能，打破信息壁垒，打造一体化政务信息平台，推动政务服务事项“一网通办”，让政务服务像网购一样方便，一定程度上代表了政务服务的未来发展方向。

（五）政务服务改革要坚持系统观念。优化政务服务，改善营商环境是一项涉及多个体系建设的系统工程，要系统谋划、协调联动。打通企业群众办事堵点、难点，迫切需要政务服务从传统行政条块分割、管理层级分明、坐等企业群众上门办事的运行状态中抽离出来，解决办事“中梗阻”问题。要坚持系统观念，协同治理，将优化政务服务与深化“放管服”改革、商事制度改革、行政体制改革等统筹推进。要打破部门职能碎片化和各自为政的困境，形成多部门联办机制和协同模式。要以实现充分的数据共享和高效的业务协同为基本路径，实现多部门机制和功能上的整合，塑造“整体性政府”形态，打造“整体性政务服务”，建设优质协同高效的综合性政务服务体系，这是优化政务服务的必由之路。

（六）优化制度环境，提升政务服务改革的可持续性。改革能走多远，制度配套至关重要。高质量制度决定高质量发展。“从新制度经济学的角度来看，营商环境的好坏实质反映的是一个国家或地区制度质量的高低。一般来说，有较高制度质量的国家普遍拥有较好的营商环境，企业的制度性交易成本也相对较低。”要确保制度在优化政务服务、解决营商环境实际问题上的有效性，就要确保制度能够反映市场规律和市场主体意愿，具有针对性和可操作性。要加强政府和社会沟通，构建政务服务供给中社会参与的制度规范，健全企业群众权利保护制度，构建企业、群众的利益诉求表达机制，取得制度的“最大公约数”，有效降低制度摩擦，促进政府服务效率和质量提升。还要引入多方观测评价机制，完善问责与奖励机制，将服务对象满意度、优化营商环境的效能纳入干部考核体系，在更大程度上激发改革动力，提升改革的可持续性。