非营利性民办学校登记为事业单位的悖论及其破解——以《民办学校分类登记实施细则》第7条为中心

张海鹏

（西南大学法学院∕教育立法研究基地，重庆 400715）

《民办学校分类登记实施细则》（以下简称《实施细则》）第7条规定，符合事业单位登记管理有关规定的非营利性民办学校应登记为事业单位。实践中，已有多所民办学校据此完成事业单位登记。[1]然而，允许非营利性民办学校登记为事业单位不仅与《民法典》等上位立法发生冲突，在实践中存在操作障碍，还背离了当前事业单位改革方向。对此，学者们在民办学校的法人类型选择[2]、学校法律治理结构[3]等题旨下有所论及。如方建锋指出，目前非营利性民办学校登记为事业单位的政策条件和操作路径尚不明确。[1]余中根认为，非营利性民办学校登记为事业单位造成法律冲突。[4]总体而言，学界对此的批判性反思为数不多，针对性研究更是几近阙如。该问题若得不到及时解决，将直接影响民办学校分类登记的顺利推进，导致民办学校发展中的体系混乱，进而妨碍民办教育管理体制的革新转型，对民办教育治理体系和治理能力现代化形成干扰。本文在深入分析非营利性民办学校登记为事业单位造成的诸多悖论及其深层原因的基础上，提出对我国非营利性民办学校的法人类型进行体系化重释和完善配套制度的解悖路径，以期对该问题的早日解决有所裨益。

一、非营利性民办学校登记为事业单位的三重悖论

实践中部分非营利性民办学校选择登记为事业单位的主要原因在于，登记为事业单位后，民办学校可在税费、用地、融资信贷等方面享受与公办学校同等的待遇。然而，深入分析后会发现，允许非营利性民办学校登记为事业单位在合法性、可行性等方面均存在疑问。

（一）非营利性民办学校登记为事业单位与《民法典》等上位立法产生冲突

1998年国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》是目前我国对事业单位进行明确界定的主要依据。根据该条例第2条，事业单位的资金来源应为国有资产，举办机构应为国家机关或其他组织。2017年实施的《民法总则》及2020年5月28日颁布的《民法典》延续了此种立场。[5]255可见，在我国立法体系下，事业单位系国有组织利用国有资产设立的法人类型。而《民办教育促进法》第2条则规定，民办学校是指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的学校及其他教育机构。无论从办学主体还是资金来源看，民办学校与事业单位的概念界定均格格不入，无法纳入事业单位范畴。

或许有观点认为，民办学校登记为事业单位，符合《事业单位登记管理暂行条例》第2条“其他组织利用国有资产”举办事业单位的情形。但本条所称的“其他组织”是指事业单位、人民团体、由国务院机构编制管理机关核定并经国务院批准免于登记的团体以及国有企业。“其他组织”利用国有资产举办的事业单位大体有三种情况：一是事业单位利用国有资产举办，如北京大学校医院；二是人民团体或者经国务院批准免于登记的团体利用国有资产举办，如全国总工会、妇联等举办的医院、学校、幼儿园等；三是国有企业举办，如中国汽车工业总公司、中国石油化工集团公司等举办的职工医院、子弟学校等。[6]由此可知，《事业单位登记管理暂行条例》中的“其他组织”应作限缩解释，不应将事业单位、特定团体及国有企业之外的社会组织纳入其中。即使是社会力量举办的民办学校中含有国有资产，其也不属于“其他组织利用国有资产”举办的事业单位。

（二）非营利性民办学校登记为事业单位在实践中存在操作障碍

虽然《实施细则》规定民办学校可登记为事业单位，但其未明确登记的政策条件和操作路径，[7]由此便导致非营利性民办学校登记为事业单位在事实层面存在操作障碍。一方面，非营利性民办学校在进行事业单位登记时面临操作困局。据学者调研，江西、上海、河南等地均反映与编制部门协调难度较大，内蒙古、湖南则明确规定民办学校不能登记为事业单位，即使在能登记为事业单位的省份，民办学校在登记过程中也是困难重重。[8]例如，实践中申请登记为事业单位的非营利性民办学校通常含有一定的国有资产，但对于民办学校的国有资产是否需经过挂牌评估、评估的责任主体为民办学校还是国资部门等问题，均未形成统一认识，从而给民办学校的事业单位登记带来障碍。另一方面，非营利性民办学校登记为事业单位后，在法人治理上也面临诸多障碍。基于民办学校的社会属性，将其纳入公办学校统一管理显不妥当，而将其与其他营利性民办学校一体化管理也难谓合理。例如，根据《高等教育法》第39条，作为事业单位的公办高校实行党委领导下的校长负责制；而根据《民办教育促进法》，非营利性民办学校以理事会为决策机构，实行理事会领导下的校长负责制。在财务管理上，事业单位的各项财务收支统一纳入单位预算和决算；而一般民办学校则无此要求。据此，对于登记为事业单位的民办学校，当前的公办学校抑或民办学校治理机制均难以为继，而针对其设置一套新的治理机制则必然增加巨额的政策制定与实施成本。

（三）非营利性民办学校登记为事业单位背离我国事业单位改革方向，将对事业单位改革进程形成干扰

其一，根据2011年《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，我国事业单位改革的方向是逐渐精简事业单位的范围，除国家举办的社会服务机构保留为事业单位法人外，其余均转化为机关法人等其他法人类型。[9]《实施细则》允许民办学校登记为事业单位与我国事业单位改革的基本走向不符。正如一位学者所言：“一些组织会因为方便而去成为事业单位，但这并不代表社会发展的方向，把社会组织大规模地纳入事业单位法人是一个至为错误的方向。”[10]其二，教师可以取得事业编制是民办学校登记为事业单位的主要动因之一，但对作为公益二类事业单位的普通高校而言，其当前的改革方向是不再纳入编制管理。允许民办高校登记为事业单位，并让其教师取得事业单位编制，显然与当前高校事业单位的编制管理改革方向发生背离。换言之，在高校编制管理改革背景下，民办高校没有必要，也不再可能重走事业单位编制管理的老路。[11]其三，非营利性民办学校登记为事业单位，将大幅增加事业单位改革与治理的难度。我国公益类事业单位改革还存在功能定位不清晰、管理体制和运行机制改革不到位等诸多问题。[12]若允许非营利性民办学校登记为事业单位，将在事业单位内部形成公办事业单位与民办事业单位并存的二元体系。而公办学校与民办学校在资金来源、产权归属、治理结构等方面的迥然差异，势必对事业单位治理机制的体系构建形成障碍。

二、非营利性民办学校登记为事业单位的悖论归因

（一）直接原因：非营利性民办学校登记为事业单位的规范分析

从规范层面看，我国非营利性民办学校登记为事业单位主要有三个原因。

其一，非营利性民办学校源于事业单位，具有事业单位的身份基因。新中国成立后的一段时期，我国的教育事业主要由国家举办。这些国家举办的公益性事业组织被称为事业单位。1963年7月《国务院关于编制管理的暂行办法（草案）》明确规定，由国家事业费开支经费的公共服务单位为事业单位。20世纪80年代，民间资本开始进入教育领域。为解决民办学校的身份问题，国家逐渐淡化了对事业单位经费来源和性质的要求。1984年《关于国务院各部门直属事业单位编制管理的试行办法（讨论稿）》规定，凡不是以“为国家积累资金”为直接目的的公共服务单位，可定为事业单位。因此，在1996年以前，民办学校、民办医疗机构一般被称为“民办事业单位”，纳入事业单位管理。

其二，《民办非企业单位登记暂行办法》第5条的国有资产限制导致部分民办学校被登记为事业单位。1996年8月，中共中央和国务院办公厅《关于加强社会团体和民办非企业单位登记管理工作的通知》规定，民办事业单位改称民办非企业单位，由民政部门统一归口登记。随后，1997年颁布的《社会力量办学条例》（已废止）规定，社会力量举办的民办学校应登记为民办非企业单位。在此基础上，1998年10月《事业单位登记管理暂行条例》与《民办非企业单位登记暂行条例》两部行政法规同时发布，将事业单位（即国家事业单位）和民办非企业单位（即民办事业单位）明确区分为两种组织，分别在编制管理机构与民政部门登记。据此，此前登记为事业单位的民办学校逐渐转登记为民办非企业单位。但《民办非企业单位登记暂行办法》第5条规定，民办非企业单位财产中的非国有资产不得少于总资产的三分之二。由此便导致实践中，国有资产份额高于三分之一的民办学校因无法纳入民办非企业单位而被登记为事业单位。

其三，由于登记为民办非企业单位的民办学校在师资、资助等方面无法享受与公办学校同等的待遇，一些地方立法为吸引民间资本进入教育领域，进行了允许民办学校登记为事业单位的改革探索。例如，2008年1月7日，湖南省发布《湖南省人民政府关于促进民办教育发展的决定》（湘政发20081号），率先做出“民办学校是民办事业单位”的开创性规定。此外，温州市也于2011年9月27日出台意见，规定非营利性的全日制民办学校按照民办事业单位法人进行登记管理。

（二）根本原因：非营利性民办学校登记为事业单位的学理探讨

允许非营利性民办学校登记为事业单位固然有上述政策及立法原因，但这些因素归根结底属于结构性的。其根源在于，在学理层面未就我国非营利性民办学校的法人类型形成科学认知。

一方面，立法中没有关于民办学校法人类型的明确规定，导致理论与实践中产生诸多争议。虽然我国民办学校经历了较长的发展历程，其法人性质却长期处于模糊状态。1986年颁布的《民法通则》建立了企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人的类型体系，但未明确民办学校的法人类型。其后，民办学校根据《民办非企业单位登记暂行条例》登记为民办非企业单位，而民办非企业单位的法人性质仍不清晰。2016年新修订的《民办教育促进法》明确将民办学校分为营利性和非营利性民办学校，由此开启了民办学校分类管理改革的序幕。与此同时，我国《民法总则》及《民法典》也在基本法层面建立起了新的法人类型体系，即以营利法人和非营利法人作为基本分类，并将非营利法人进一步分为事业单位法人、社会团体法人、基金会法人和社会服务机构法人①等。然而，无论是《民法典》还是《民办教育促进法》，均未就民办学校的具体法人类型进行明确规定。理论上也未能在《民法典》新的法人类型体系下，就民办学校的法人属性达成科学共识。[13]在此情况下，《实施细则》第7条便基于政策惯性而继续允许非营利性民办学校登记为事业单位。

另一方面，主张将民办学校纳入事业单位的学术观点在我国长期存在。在《民法通则》颁布后，便有学者指出，不仅公办学校应归入事业单位法人，民办学校依照法律规定的标准并经行政机关审批之后成立，拥有独立的财产，从事特定的以社会利益为目的的事业，也完全符合事业单位法人的特征。[14]在此基础上，有学者指出：事业单位应重新界定为介于政府和企业之间的、进行社会服务和公益性服务的组织。学校作为“准公共产品”提供者，其法人属性当属于从事公益服务类的事业法人。公办学校基于其举办者和资金来源的公有性质，可以定性为公办事业单位；而非营利性民办学校则因其举办者及资金来源于社会，则可定性为民办事业单位。[15]106此类观点从民办学校的“事业属性”出发，主张将其与公办学校一道纳入事业单位，从而为非营利性民办学校登记为事业单位提供了理论支撑。

三、非营利性民办学校法人类型重释

拉伦茨在其经典著作《法学方法论》中指出，法学如果不想转变成某种社会理论而维持其法学角色，就必须假定现行法秩序是大体合理的。[16]在《民法典》已就法人类型体系作出基本规定的情况下，非营利性民办学校的法人属性问题应于现行法秩序中通过法律解释得出妥当结论。因此，上述悖论的破解之道便在于，回到法人分类基本制度层面，重新审视我国非营利性民办学校的法人类型体系。根据《实施细则》第7条，我国非营利性民办学校形成了民办非企业单位民办学校及事业单位民办学校并存的“二元体系”。[17]如前所述，允许民办学校登记为事业单位并不妥当，应将事业单位法人从民办学校法人类型体系中去除。与此同时，对于民办非企业单位民办学校而言，也不宜根据当前通说将其统一定性为捐助法人，而应在捐助型非营利性民办学校外承认社团型非营利性民办学校的存在，从而形成社团型和财团型②非营利性民办学校并存的“新二元体系”。

（一）事业单位民办学校法人类型之去除

根据《民法典》新确立的法人类型体系，事业单位法人具有国有属性，不应将其纳入非营利性民办学校法人类型体系。这不仅是解决非营利性民办学校登记为事业单位并进而导致前述悖论的现实选择，也有其深刻的理论根据。

首先，在《民法典》新确立的法人类型体系中，事业单位法人具有国有属性。在《民法典》出台前，现实生活中的事业单位根据举办主体不同可细分为民办事业单位、集体事业单位和国有事业单位三种类型。而《民法典》出台后，之前的民办事业单位、集体事业单位应归属于捐助法人，事业单位法人则仅包括国有事业单位。[5]257-258如张新宝教授指出：“事业单位的举办主体、资金来源及目的事业在客观上就决定了事业单位具有国有性质。”[18]正因如此，率先于立法层面规定民办学校可登记为事业单位的湖南，在其新颁布实施的《促进民办教育健康发展实施意见》（湘政发20192号）中，删除了“民办学校是事业单位”的表述。温州试点改革的负责人也指出：“随着国家新政的出台，民办学校法人登记需要回归到法律允许的范畴内。原来在民政局登记的民办事业单位也将不再使用。”[19]事实上，无论新修订的《民办教育促进法》还是国务院发布的《关于鼓励社会力量兴办教育、促进民办教育健康发展的若干意见》均无非营利性民办学校可登记为事业单位的相关规定。在没有上位法依据的情况下，《实施细则》第7条擅自规定民办学校可登记为事业单位有超越立法权限之嫌，应由国务院根据《立法法》第97条第3款予以改变或撤销。[20]实践中，允许民办学校登记为事业单位的做法也应尽快予以停止。

其次，含有国有资产不应作为非营利性民办学校登记为事业单位的正当理由。一方面，在现行立法下，登记为民办非企业单位的民办学校可以含有国有资产。虽然《民办非企业单位登记暂行办法》第5条将民办非企业单位中国有资产的份额限定为总资产的三分之一，但根据《民办教育促进法》第2条，民办学校的资产来源只要为“非国家财政性经费”即可。根据上位法优于下位法的基本法理，《民办非企业单位登记暂行办法》第5条的国有资产限制已被《民办教育促进法》第2条改变。此外，《民法典》也未限制社会服务机构法人的资产来源。因此，社会组织或个人利用国家财政性经费之外的国有资产举办民办学校具有合法依据。另一方面，从改革趋势来看，基于事业单位法人与社会服务机构法人之间的明确区分，未来应逐步减少国有资产以开办资金方式进入民办学校。[21]对于应由政府提供的教育事业，政府应通过举办事业单位或向社会购买教育服务，而非举办或参与举办民办学校的方式提供。[22]基于此，民办学校也不宜再登记为事业单位。

再次，允许民办学校登记为事业单位的理论观点在新的制度背景下难以成立。主张民办学校可登记为事业单位的理由大致包括：第一，民办学校从事的教育事业具有公益属性；第二，民办学校的产权不归出资人所有，具有社会属性；[15]108第三，在《民法通则》法人类型体系下，民办学校归于事业单位更为妥当；第四，民办学校归于事业单位，有助于民办学校和公办学校在人事管理、税收制度等方面实现平等[23]。上述理由均值得商榷。其一，民办学校虽然从事教育公益事业，但其并不必然是事业单位。我国已实现从“总体性社会”向国家、市场、社会三元分离的现代社会转型。在现代三元社会结构下，政府、市场及非营利组织三类组织并存，三种机制协调运行是我国公共事业发展的必然趋势。[22]换言之，事业单位并不是提供公共服务的唯一主体，非营利性民办学校的公益事业目的与其主体身份并不必然关联。其二，虽然非营利性民办学校的产权不归出资人所有，具有一定社会属性，但产权的社会属性与产权的国家所有截然不同。将基于“禁止利润分配”标准而具有一定社会性的非营利性民办学校在产权上与作为事业单位的公办学校等同视之难谓妥当。其三，虽然在《民法通则》的法人类型体系下，民办学校与事业单位更为接近，但《民法典》已将此前的“民办非企业单位”作为“社会服务机构法人”予以明确规定。在此情况下，没有必要叠床架屋，再增设一种事业单位型非营利性民办学校。其四，虽然民办学校与公办学校不平等问题在实践中真实存在，但其应通过完善税收、土地等配套机制而非改变主体身份来妥善解决，对民办教育的支持不能采取往事业单位“靠”的模式。[24]

对于民办学校登记为事业单位，董圣足研究员曾有精辟论述：从落实民办学校与公办学校平等法律地位角度看，允许民办学校登记为事业单位在短期内有其必要性；但从长远看，只有将公立学校归于公法人，民办学校归入私法人，然后分别施行不同的治理办法，才能从根本上解决我国民办学校法人地位和属性的问题。[25]在《民法典》新的非营利法人类型体系中，作为公法人的事业单位法人与作为私法人的社会服务机构法人、基金会法人同时存在，分别为公办学校和民办学校提供了法人类型归属依据。在此体系下，如果允许非营利性民办学校登记为事业单位，必然导致非营利法人类型体系的混乱，并进一步对法人制度构建形成干扰。换言之，在《民法典》新的法人类型体系下，应坚持事业单位法人的国有属性，将其从非营利性民办学校法人类型体系中予以去除。

（二）非营利性民办学校新二元体系之提出

根据《实施细则》第7条，将事业单位法人从非营利性民办学校法人类型体系中去除后，非营利性民办学校便只能选择登记为社会服务机构法人（民办非企业单位）。当前通说认为，社会服务机构法人属于捐助法人。[26]实践中，一些登记机关也要求非营利性民办学校举办者提交捐赠协议。根据此种解释，非营利性民办学校被统一定性为捐助法人。“选择非营利性相当于放弃原有财产，事实上等于捐赠。”[8]

笔者认为，将社会服务机构民办学校一体化定性为捐助法人并不妥当。一方面，此种定性违背私法自治基本原则。将非营利性民办学校全部定性为捐助法人，排除了社团型非营利性民办学校的存在，无形中压缩了办学主体的选择空间，牺牲了民办学校多元化发展的可能性。另一方面，将民办学校定性为捐助法人也不符合我国投资办学的实际情况。众所周知，我国大部分民办学校并非基于慈善捐赠而成立，将其统一定性为捐助法人违背了大部分举办者的真实意思。此外，将非营利性民办学校全部定性为捐助法人也与现行立法规定不尽一致。根据民法学理，捐助法人制度的目的在于将设立人的意志永远贯彻下去，捐助法人成立后便完全独立于设立人，设立人不当然成为法人的成员参与决策，法人管理机构也仅能根据章程规定和设立目的进行管理。换言之，捐助法人是一种典型的“他律法人”，其内部不存在社团法人中与社员大会类似的权力机关。虽然《民法典》第93条规定，捐助法人应当设立理事会、民主管理组织等决策机构，但正如学者所指出的，捐助法人中作为“决策机构”的理事会应被定性为执行机构，仅享有除修改章程以及法人的合并、分立、终止、解散等重大事项之外事项的决定权[27]。《民办教育促进法》第21条和第22条规定，民办学校的举办者有权参与学校理事会，民办学校理事会有权决定学校的合并、分立与终止，还有权修改学校章程。这与捐助法人的治理结构存在明显差异。

更为妥当的解释路径是，在捐助法人型非营利性民办学校外，允许社团型非营利性民办学校存在。换言之，将非营利性民办学校根据举办者目的进一步划分为社团型非营利性民办学校和财团型非营利性民办学校，从而形成社团型与财团型非营利性民办学校并存的“新二元体系”。[28]如果非营利性民办学校举办者出于捐资办学目的，期望自己的办学意志可以永久存续，其可选择财团型非营利性民办学校，登记为捐助法人。如果非营利性民办学校举办者希望自己作为成员参与学校治理，将自己的意志持续、动态地体现在学校的经营过程中，则可选择社团型非营利性民办学校。

对非营利性民办学校法人类型进行如此重释，无论于价值、技术还是效果层面均有其合理性。于价值层面，此种解释未将法人类型局限于捐助法人，给予举办者充分的选择空间，更符合意思自治基本原则。于技术层面，此种法人体系在现行立法中亦有其解释空间。根据《民法典》第92条第1款，以捐助财产设立的社会服务机构，可取得捐助法人资格，那么非“以捐助资产”设立的社会服务机构自然应归入社团法人。而且，如前所述，从《民办教育促进法》第21条和第22条等规定来看，其所调整的民办学校更符合社团法人的基本特征。于效果层面，此种体系安排也有助于民办学校的整合发展。例如，若将民办学校定性为事业单位或捐助法人，其合并、分立将取决于国家主管机关的审批，这无疑会增加并购重组的程序与困难，进而也必然会影响社会资本进入教育事业的积极性。

综上可见，在现行法秩序下，应将我国非营利性民办学校的法人类型解释为社团型与财团型非营利性民办学校并存的“新二元体系”。营利和非营利（捐助法人）的二分法不符合我国民办教育的实际情形，承认社团型非营利性民办学校这一类型，既是回应我国民办教育现实状况的必然要求，也是我国民办教育未来发展的不二选择。[29]新设立的非营利性民办学校应在此体系下进行类型选择。而此前登记为事业单位的非营利性民办学校，也应根据举办者意愿选择社会服务机构法人或捐助法人重新登记，从而实现其法人属性的“正确归位”。

四、非营利性民办学校配套机制的完善

根据历史制度主义理论，一项制度形成后，会在其他相关政策领域产生协调效应，促成辅助性制度的生成，由此形成相互联系的矩阵制度网络。[30]为真正消除非营利性民办学校登记为事业单位的制度悖论，促进民办学校分类登记顺利推进，还须从革新民办学校扶持机制和完善民办学校国有资产管理机制两个方面建立配套制度。

（一）民办学校扶持机制的转型

当前促使民办学校登记为事业单位的主要原因在于，登记为事业单位可以获得与公办学校平等的政策支持。而如前所述，通过将民办学校纳入事业单位的方式来实现所谓的平等实则是一个方向性错误。真正的解决之道在于，在新的非营利性民办学校法人类型体系下，实现民办学校扶持机制的有效转型。

其一，从区分对待到平等扶持。虽然民办学校和公办学校的出资来源有所不同，但其提供的公共服务并无本质差异。因此，应给予非营利性民办学校甚至营利性民办学校有所区分但不失平等的扶持政策。例如，对于营利性民办学校，美国各州通过为学生提供奖学金或贷款的方式予以资助，法国则常常通过政府购买服务的方式予以扶持。[31]其二，从学校中心到多元并重。当前对民办学校的很多扶持政策主要针对民办学校本身，但民办学校涉及学校、学生、教师等众多利益主体，除面向学校外，还应针对教师、学生等主体制定相应的扶持政策。其三，从定向分配到市场竞争。当前对民办学校的扶持，主要是根据学校主体性质进行定向扶持，属于一种行政性分配，市场属性较弱。应加强通过向民办学校购买服务的方式来实现对民办教育的财政支持，加大对民办学校参与教育教学改革、课题研究等竞争性项目立项的支持力度。这是吸引社会资金进入教育领域、提升教育供给数量和质量、转变政府职能的重要举措，[32]同时也有助于不同法人类型的学校在公平竞争中良性发展。

（二）国有资产管理机制的构建

我国非营利性民办学校中含有国有资产的现象广泛存在。在新的非营利性民办学校法人类型体系下，民办学校中含有国有资产的情况在一定时期内仍将继续存在。为防止分类登记及后续运营过程中国有资产的流失，确保其保值增值，有必要完善民办学校国有资产监督管理机制。

其一，转变管理方式，实现民办学校国有资产管理从管资产向管资本转变。为避免过多干预民办学校的日常经营，可进行教育领域国有资本经营体制改革，建立“国资委—国有资本运营公司—民办学校”三级委托代理关系。民办学校是国有资产经营的载体，拥有独立的法人财产权，依法自主经营。而国有资本运营公司作为一个平台，致力于国有资产保值增值，作为学校出资人发挥决策权而不是以学校资产管理为目标。其二，强化资产评估，确保国有资产产权清晰。通过建立科学合理的学校资产评估制度，准确评估和界定民办学校中国有资产的范围，防止因产权不明而产生纠纷或导致国有资产流失。其三，完善监督机制，确保国有资产使用效益。一是建立多元监管模式。当前，民办学校的国有资产在实际运营中往往只受到上级教育行政部门或资产投入主体的监管，这种既是“运动员”又是“裁判员”的监管模式作用相对有限，应建立起包括国有资产监管机构、社会第三方监管机构等主体在内的多元监管模式。二是落实年度审计与报告机制。例如，要求民办学校根据《民办教育促进法》第39条编制年度财务报告时，应将国有资产管理的评鉴与核实纳入报告之中，并在委托中介机构审计后向国有资产监管部门报备。最后，如前所述，未来应逐步减少国有资产以开办资金方式进入民办学校，主要通过借贷、租赁、政府购买等形式对民办学校进行扶持并依据相关协议确保国有资产运营效益，从而真正实现民办学校法人类型体系和国有资产运营体制的关系厘清和有效协同。

注释

①由于“民办非企业单位”系否定式命名，内涵与外延均不清晰，2016年3月通过的《慈善法》正式将“民办非企业单位”更名为“社会服务机构”，《民法典》也沿用了社会服务机构这一概念。

②当前通说认为，财团法人与我国《民法总则》及《民法典》中的捐助法人含义相同，本文也在同一意义上予以使用。参见：李适时.中华人民共和国民法总则释义[M].北京:法律出版社，2017:276.