社会工作本土化的逻辑理路

马丽　张国磊

[摘要] “国家—社会”结构是影响社会工作发展机制选择的重要变量。“小政府”结构下的社会具有较强的自我修复力，能自动消化部分社会弱小者问题，为社会工作组织自下而上的专业化发展提供有利的社会土壤。“大政府”结构下的社会工作事务则统一纳入行政管理范畴，具有權威导向。“嵌入性”发展是中国社会工作本土化发展的特色，也是中国特定“国家—社会”结构的产物。该生成机制具有内在合理性，但受传统政策工具路径依赖等影响，社会工作专业性发展不足。为此，本文提出应以“国家—社会”关系调整为突破口寻求破解社会工作“嵌入性”发展困境的有效路径。

[关键词] 社会工作  嵌入性发展  本土化  结构—机制

[基金项目] 本文为福建省哲学社会科学规划项目“疫情风险放大下的政府动员与社会响应机制研究”（马丽主持，项目号：FJ2020C037）的阶段性成果;同时也是广东省哲学社会科学规划项目“广东省农村人居环境整治的共建共治共享机制研究”（张国磊主持，项目号：GD19YGL06）、广东金融学院优秀青年博士科研启动项目“基层社会治理中的政府动员与社会响应机理研究”（张国磊主持，项目号：0000-KC2019002001047）的阶段性成果。

[作者简介] 马丽，福建师范大学马克思主义学院讲师，博士，研究方向为政治社会学理论;张国磊，广东金融学院公共政策与治理创新研究中心主任，副教授，博士，研究方向为社会基层治理。

[中图分类号] C916

[文献标识码] A

[文章编号] 1008-7672（2021）05-0075-11

一、 问题提出

推进社会工作本土化与发展创新是增强基层社会治理能力、健全社会基层治理体系、促进专业社会工作发展、推进国家治理体系与治理能力现代化的重要内容。社会工作本土化既是社会工作模式从一国落地于另一国本土的实践过程，也指代社会工作模式在一国范围内从中心到边缘的应用活动，主要涉及三个方面：一是社会工作本土化的必要性。社会工作是西方发达国家应对社会问题及社会需求的重要回应机制，也是西方福利制度的重要内容。发展中国家引入该机制时出现了“水土不服”问题。本土化就是将西方发达国家社会工作的方式方法同本地的价值理念、历史文化、政治制度、社会态度等因素相结合，增强社会工作当地发展的“适当性”。二是社会工作本土化的困境。社会工作在政界、学术界及实务界有不同的话语期待。政界的工具理性主义和实用主义倾向与学界的专业服务取向存在结构性张力，导致社会工作话语与现实的知识性断裂，进而带来社会工作理论教育、价值理念与实务技能不对称，社会认同度不高，权力网络依赖，发展不平衡等问题。实务界则处于现实性与表达性结构的夹心层，肩负着衔接政界与理论界桥梁的重任。三是社会工作本土化的路径选择。中国社会工作无法摆脱“嵌入性”发展底色。王思斌认为，从“嵌入性发展”到“协同性发展”再到平衡的“融合性发展”是中国社会工作发展的基本路径，专业社会工作与行政性社会工作互构性演化需走协同与融合发展之路。

整体而言，已有社会工作本土化研究强调中国语境中的“适应性”发展，在中国特色历史文化情境框架中诠释社会工作嵌入性发展的合理性。但这种解释路径容易忽视嵌入性机制背后的结构性因素，看不到社会工作发展模式同“国家—社会”结构的深层关联。波兰尼在《大转型》中谈到，政治的、经济的、社会的和文化的压力可以相互渗透。政治权力与经济优势结合可能忽略社会领域弱小者的诉求，将经济发展的负外部效应挤压到社会领域。而当社会领域的矛盾积累到一定程度时，便会向政治、经济和文化领域排解压力，带动国家与社会关系的重新调整，由此塑造社会组织不同的发展机制。为此，本文采用“结构—机制”视角，将中、西两种社会工作发展模式不再放置于“原生—适应”的时间序列上，而是横向上将其视为不同“国家—社会”结构塑造的结果，以深入理解中国社会工作本土化的逻辑及其发展问题。

二、 研究方法与分析框架

赵鼎新认为，社会科学范式得以确立的关键点在于本体创新，而非问题意识、概念和方法的创新，合理的社会科学范式需要建立紧密的本体性论述与社会机制的联系。迄今为止，学界建构了七种诠释圈，其中“机制解释”和“结构/机制解释”是社会学领域常用的诠释方式，但两者的阐释力度并不理想。“结构—机制”分析框架为社会工作本土化研究提供了新视角。

（一） 机制解释及其局限

机制解释是美国实用主义常采用的方法。查尔斯·蒂利指出机制是一类在多种场合下以相同或相似方式改变数个因子之间的关系的事件。乔恩·埃尔斯特认为，机制是一类由未知条件引发的且后果不确定的因果关系。赵鼎新批判这些概念没有明确“机制”的核心要素。他主张“机制”指代固定的因果关系，因为有A，所以有B，A和B之间的因果关系是确定的。机制解释有三个特点：第一，注重微观与中观社会现象及其背后复杂的机制性规律;第二，强调经验事实和归纳思维;第三，主张具体问题具体分析。

机制解释能够详细展现事件的因果关系，但过于注重经验事实细节，容易忽视结构性框架。该方法通常只讲机制、不讲结构，注重引发特定社会现象的具体缘由，而不看社会整体结构框架，过于强调即时效果和特定时间片段、特定空间领域的特定事件，容易“近视”看问题。然而社会现象或事物的因果关系往往比想象中更复杂。因果关系既可能是一因一果或一因多果，也可能是多因一果或多因多果。机制解释找到了特定的A-B因果链条，却可能忽视A、B以外的相关变量，由此限制了诠释圈的适用范围。

（二） “国家—社会”结构解释

结构解释利于宏观把控和揭示社会现象或社会事件产生的根本原因。结构功能主义代表人物帕森斯将社会系统视为“与多个个体行为者互动模式持久性或有序变化过程有关的行动要素组织模式”，但社会理论的“结构”无法摆脱社会关系视角。政治理论家另辟蹊径，将社会视为独立于国家的体系。其中，国家属于政治领域，注重权力、权威和利益。社会归属非政治领域，依赖道德、习俗和契约。黑格尔视国家为伦理发展的高级阶段，将市民社会比作“个人私欲的战场”，并认为以私利为导向的活动必然会带来恶的后果，这种后果只有通过国家的照料和管理才能得以克服。马克思、恩格斯则从经济与社会关系入手，将“过去一切历史阶段上受生产力制约、同时又制约生产力的交往形式”称之为市民社会，并认为“社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面……国家从社会中产生居于社会之上但又日益同社会相异化”。

依据国家和社会力量大小不同，我们可以将“国家—社会”结构划分为四种状态。状态一是弱国家弱社会。这种状态出现在人类社会发展早期，政府与社会力量都很薄弱，社会抵抗外在威胁的能力较差，政府的主要职能是维持安全与秩序。状态二是强国家弱社会。該状态多见于封建君主专制时期，强大的政权力量侵占和排挤了社会生长空间，造成国家和社会边界模糊。状态三是弱国家强社会。这是典型的西方“小政府”社会，政府只能在权利授权的范围内活动，重要的是权利给权力留下多大的运作空间，而不是权力给权利剩下了多少活动余地。状态四是强国家强社会。这是较理想的“国家—社会”结构，否定了权力和权利是此消彼长的关系，主张两者独立且关系紧密。

（三） “结构—机制”解释框架

“结构—机制”框架综合了以上两种解释框架，主张在“国家—社会”结构视角下审视社会运作机制。毛丹指出，“所有社会问题的发生、呈现方式、感受方式和解决方式，都处于一个特定的结构中，不理解这个结构就无法理解为什么某些社会现象在其他国家和在我们这里会不一样”。特定的“国家—社会”结构塑造了特定的社会机制，进而引发特定的社会现象或规律性的社会行为。当某种社会现象或社会行为不是偶然发生而是反复或周期性出现时，其背后一定隐藏着结构性因素。“国家—社会”结构既是社会机制运作的背景，也是塑造其模式及运作方式的结构性变量。该结构出现在各种社会机制中，催生了不同社会现象生成的因果链条。反过来，特定社会现象或行为背后的因果机制是特定“国家—社会”结构推动的结果，整体遵循着“国家—社会”结构整体布局。正是如此，社会现象或社会问题研究既要用好“放大镜”，仔细观察和解析现象或事物背后的运作机制，也要保持看问题的适当距离，把握结构框架，才能提纲挈领，加大理论的诠释力度。

社会工作的运作机制脱离不了“国家—社会”结构，该结构决定了政府对待市场与社会的不同态度。一方面，当国家利益与社会价值取向关联较弱时，政府会偏向市场领域，表面上是维持基本秩序的旁观者，让效率与财富问题归于市场，让仁慈与公正问题回归社会，实际上是弱化自身与弱小者问题的关联性，将救助社会弱小者的责任转嫁给了社会。而政府的缺位锻炼了社会组织较强的社会修复能力，夯实了社会工作组织自下而上发展的社会基础。另一方面，当国家利益与社会价值取向关联性较强时，政府则更关注社会领域。如果政府力量过于强势、社会组织发展明显不足，社会问题就可能演化为政治问题。最终，政府统揽社会领域，单一化处理社会问题，挤压社会组织自治空间，社会工作组织只能在“嵌入性”发展中寻求生机。

三、 中、西两种社会工作模式生成的内在机理

中国社会工作本土化发展模式不同于西方，这既同中国独特的历史文化背景相关，也是特定“国家—社会”结构催生的结果。理解中、西方社会工作发展模式的不同选择，需要深化社会工作发展模式背后的“国家—社会”结构认知。

（一） “国家—社会”结构下的治理机制

在西方，自世俗权力替代神权统治后，政治权力和社会权力逐渐二分，社会契约论在公民权利“赞同”的基础上，形成了以政府为代表的国家权力象征，社会治理成为国家及政府职能的基本内容。在国家与社会边界问题上，《国富论》较早奠定了西方“小政府”基调。亚当·斯密对比了不同地区政府干预对国民财富增长的影响，认为理想的政府应当是守夜者角色，经济及财富的增长有其自身的规律，政府只有为经济增长留足自由发挥的空间，国民财富才会越来越多。这为效率至上的政治体制安排提供了理论支撑，塑造了西方“小政府”管理模式。这种模式将社会弱小者问题要么归结于个人不幸，要么留给社会慈善组织或好善乐施的慈善家。社会组织可以基于仁慈、博爱、共情等道德情感自发地给有需要的人提供必要帮助，但政府没有帮扶社会弱小者的义务。这为社会工作组织的发展提供了有利的社会条件，早期社会工作组织由此得以发展。

中国社会深受“家国同构”影响。家是最小国，国是千万家，意味着家国同宗。“国家权力的界定和社会权利的划分始终不是传统中国社会的中心问题，也不存在国家干预界限与社会自治范围的问题。”这种结构体制安排具有明显的国家中心倾向，将体制外的个人空间和社会空间都纳入体制管理中，以政策、计划或方案等推进国家权力对社会生活的全面干预，将行政权力、社会权力、政治权力等整合到多维度的权力体系中，并以代理治理回应社会管理和治理需求。在管理制度上，社会事务被党和政府统揽，社会弱小者问题等由党或政府统一解决。党和政府基层在哪里，社会基层就覆盖到哪里。在组织结构上，社会政策主要依靠党政系统，企事业单位、人民团体等派生系统完成。这种结构体制安排突出了威权管理的特征，赋予政府强制干预社会的话语权，抑制了社会组织的生长空间。

整体而言，西方社会长期盛行的“小政府”模式与我国“家国同构”结构明显不同，该差异性使得在对待社会弱小者问题上，中国政府采取了不同于西方政府的治理机制。西方政府长期以来将弱小者社会问题留给社会领域，培育了社会组织较强的自治能力。而中国政府将社会弱小者问题纳入公共事务范畴，直接承担了社会救济、社会保障等职责。

（二） 治理机制中的社会组织

沿承不同的“国家—社会”结构框架，社会组织在社会治理中的地位也明显不同。我们依据社会组织与社会治理、政府治理的关联度不同，可以把它分为四种关联机制：

1. 社会组织与社会治理的弱关联。这种状态可追溯到西方社会工作组织发展早期。尽管社会组织救助机制能在一定程度上缓解社会矛盾和冲突，但社会弱小者问题并非社会治理的主流问题，社会治理仍服务于经济发展及民族国家建设与发展的需要。

2. 社会组织与社会治理的强关联。这一阶段可追溯到西方民族国家建构完成后。以工人阶级、黑人、女权、移民等为代表的社会弱小者权利运动将社会弱小者问题上升为重要的社会治理议题。政府和社会再也不能对社会弱小者问题视而不见，急需一批了解并专业从事解决弱小者问题的社会工作组织参与公共治理。家国同构下的中国社会组织则更多与政府治理发生关联。

3. 社会组织与政府治理的弱关联。1949年后，中国官僚体制建构了一套纵向到底、横向到边的行政管理体系，政治问题、社会问题、行政问题等由国家或政府统揽。该时期社会主要矛盾是人民日益增长的物质文化需求同落后社会生产不能满足的矛盾。社会生产力水平普遍较低，人们急切改变落后现状，发展是头等大事，社会弱小者问题尚未凸显，政府对体制外社会组织的态度容忍度也较低。

4. 社会组织与政府治理的强关系。到了中国特色社会主义新时代，社会主要矛盾转化为人民对美好生活的需求同不充分、不均衡发展之间的矛盾，社会弱小者利益诉求迅速上升，亟须重塑治理权威与公民权利关系。政府治理能力有限，需培育介于官与民之间的第三种力量，承接政府部分公共事务、协调处理社会矛盾及提供专业化公共服务。社会组织由此迎来发展的春天，在政府及其派生组织培育下有目的、有计划地参与到公共治理领域。

从关联状况看，无论是社会治理导向还是以政府治理为中心，经济发展到一定程度后，社会弱小者问题都会暴露出来，需要政府引起足够重视，也需要适度给社会增权。社会组织在协调国家与社会关系中发挥着积极作用，既能专注于社会实践，成为政府了解社会实情的重要来源，又能协助政府治理，是政府还权于社会的重要帮手。

（三） 结构—机制下的社会工作组织发展

社会工作组织是社会组织的一种具体表现形式。西方社会工作组织的成长和发展同“国家—社会”结构及“社会组织—社会治理”关系密切相关。“小政府”结构下，社会组织及志愿组织较早从事帮扶社会弱小者的任务，这为社会组织参与社会治理及社会组织自身的成长留足了空间。但社会工作组织并未因此获得充足的资金保障和政策性支持。直到经历了战争、经济危机、社会运动等冲击后，经济复苏、社会发展急需大量专业组织参与社会创伤修复工程，政府才开始高度关注社会弱小者问题，这为社会工作组织的专业化、职业化提供了契机。在频繁的社会基层互动中，社会工作者专业技能显著提升，积累了丰富的实践经验，社会工作行业也逐渐享有较高的社会认可度，社会工作迅速从专业实践领域走向专业教育理论与实践，并下沉到社会各领域各行业中，收获政府及群众双重信任与充足的资源保障。社会工作组织从志愿组织发展成专业组织有重要前提，即“小政府”的大结构没有发生大变动，但政府治理与社会治理的关系出现了调整，政府开始关注社会领域的弱小者问题，与之相关的社会工作组织随即也被政府看重，由此加快了社會工作专业化进程。

中国社会工作组织发展模式则不同。中国社会组织是“国家—社会”结构松动后生成的新事物，社会组织发展状况同政府放权的范围、方式、力度等紧密联系。中华人民共和国成立之初，中国总体性社会特质明显，国家与社会边界几乎重叠，公共领域事务都归党和政府管理。改革开放后，国家与社会关系松动，政府职能转变，社会组织进入社会治理领域，开始承接部分社会治理事务，但政府放权尚无经验可循。一方面，为使社会组织有序参与社会治理，政府需要通过政策、监管、行政资源等导向把社会组织纳入现代治理体系中，规范社会组织管理。另一方面，社会组织要获取行政性资源，就必须遵从政府的规定，契合或迎合政府需求。然而，社会组织成长时间较短、参与公共治理经验不足，进入公共治理领域初期就面临群众基础薄弱、认可度不高等问题，成效并不理想。而政府对社会组织参与社会治理的预期偏高，当看不到活动的明显成效时，政府就会质疑社会组织参与社会治理的能力和效果。中国社会工作组织参与社会治理之初便遭遇了以上困境。社会工作建设先是自上而下被赋予政治合法性，由顶层高位推动，再逐渐从科层制金字塔顶端推向社会基层，通过代理治理、政府动员和社会动员等走向专业实践。但这种组织发展模式过于依附官方权威和政策导向，因而在实际运作中难以避免行政干预过多、社会认可度不高、专业性不突出等困境。

总体而言，社会工作组织发展脱离不了所处的“国家—社会”结构。国家与社会的关系决定了政府和社会组织在社会治理领域内所处的地位和作用。倘若社会组织参与社会治理的力量较强，社会工作组织发展便会拥有较多机遇和成长空间。倘若社会组织只是辅助政府职能转变、促进社会治理有效的重要帮手，社会工作组织专业性成长就可能遭遇较高的行政门槛。

四、 “嵌入性”社会工作发展模式及其后果

“嵌入性”发展是中国社会工作本土化发展的特质，也是特定“国家—社会”结构及社会治理机制的产物。理解“嵌入性”发展的结构性特点及其后果，有利于突破社会工作“嵌入性”发展瓶颈。

（一） 社会工作“嵌入性”发展的基本特点

中国社会工作本土化面临双重“嵌入”任务。作为舶来品，中国社会工作在汲取西方成功经验教训的同时需嵌入中国特色情境，否则容易盲目跟从西方、犯概念性错误等问题。作为新兴社会组织，社会工作组织又承接着由传统公共行政剥离出来的公共服务事务，需嵌入行政管理体制，对接政府职能让渡。然而，社会工作“嵌入性”发展之时也正值政府体制改革与职能转变的过渡期，政府以何种方式、多大程度还权给社会组织等关键性问题并不明朗，这增加了社会工作本土化的难度。

行政力量干预过强是社会工作“嵌入性”发展的突出特点。首先，社会工作组织的合法性依赖于权威部门。依据韦伯的传统型、法理型与卡里斯玛型三种合法性来源，中国社会工作组织的合法性源于政策法律赋权。这不同于混合型合法性来源的社会组织，“嵌入性”发展的社会工作组织通常社会认可度不高，需依赖权威部门扩大社会影响力和知名度。其次，财政来源依赖公共行政资源。政府购买公共服务的财政预算是社会工作组织生存的重要资金来源，但政府购买同市场购买活动不同，其标的物具有行政资源属性，意味着竞标过程存在排他性，市场竞标活动之外可能还存在着潜在的行政门槛。最后，业务范围受公共行政限制。公共组织授权的范围决定了社会工作组织活动空间的大小，政府购买服务项目的类型限定了社会工作服务的项目范围，这意味着社会工作组织发展的自主性较弱，受政府等外在力量干预过多。

社会工作“嵌入性”发展具有结构必然性。当经济问题、政治问题、行政问题、社会问题等都统一被纳入公共行政体系后，官僚体制内部可能“消化不良”。全能政府的失败表明，政府、市场与社会应存在一定边界。为提升公共管理和公共服务效率，公共部门需适度向社会放权，但政府职能转变却是一个较漫长的过程。改革开放后，“国家—社会”关系松动，社会组织获得发展生机，但结构变动初期也正是政府职能转变和社区工作的调试、试点阶段，我国对群团组织之外的社会组织的培育尚无经验可循。出于政权稳定与社会秩序的考量，政府只能惯性沿用传统政策工具，将社会服务职能让渡给政府自己培育的或信任的组织。同时，为了避免社会组织发展失控，政府又需把关键性资源掌控在自己手里。因此，在培育模式上政府容易将社会工作组织内化为自己的“腿”，以行政命令而非职业培育方式督促社会工作事务，这使得许多本应被剥离出去的社会职能没有被剥离出去。

（二） 社会工作“嵌入性”发展的潜在隐患

一方面，社会工作“嵌入性”发展可能导致社会工作发展模式难以突破政府管理的路径依赖。政策工具理论认为，政府一旦习惯沿用特定政策工具，则会对该政策工具产生路径依赖。这是因为传统政策工具更利于把控和维持秩序稳定，缩小政府责任的社会风险，且政府在传统政策工具应用过程中积累了丰富的管理经验，可充分利用传统路径中既定的行政资源、政治权威或社会资源等实现政策目标。然而传统政策工具却可能滞后于现实治理需求，出现官僚体制运作迟缓、公共行政效率低下、权力寻租等问题。改革开放后，尽管政府提倡从“划桨人”转变为“掌舵者”和“服务者”，但转变过程却非常缓慢。特别是在直线职能制组织架构下，地方部门接受政府和上级部门的双重领导，社会组织建设涉及多部门职责范围，倘若没有上级明确的文件或指示，地方政府通常会迫于政绩考核及行政问责的压力，沿用传统行政管理或较保守的方式培育社会组织，这使得专业社会工作发展长期受传统政策工具的制约。

另一方面，社会工作专业性难以凸显。公共管理需求与社会工作价值理念之间存在张力。政府管理与专业社会组织发展的内在要求不同，前者重稳定、绩效与程序规则，后者强调专业服务和特定组织价值理念。政府主导过多就可能导致政府在管理过程中不自觉地将行政管理模式套用在社会组织身上，造成专业性受行政线掣肘。不仅如此，政府干预过强也会扼杀或消解社会工作组织的创造性与积极性。作为新兴事物，社会工作组织发展应当具有活力。但实际上很多社会工作组织时常被动接受政府服务购买需求的安排，即便部分社会工作组织有心专门从事特殊的社会服务，但客观上时常会因为缺乏财政预算、资金不到位、人力有限等最终无法实现。此外，社会工作组织还存在被行政体制内化或次行政化的隐患。尽管社会工作组织是具有法人资格和独立地位的社会主体，但在财政及业务等方面对公共部门仍具有较强的依赖性。由于社会工作服务与政府公共服务职能范围交叠，且政府处于主导地位，政府职能转变的能力和质量便会直接影响社会工作组织发展的前景。一旦政府职能转变效果不佳，社会工作组织就可能被“倒吸”进行政体制，内化为行政体制的一部分。

总体而言，政府主导过强会导致社会工作组织被动适应政府管理模式而丧失社会组织应有的独立性。社会工作组织的发展既囿于政府的强势干预，又对政府传统政策工具存在路径依赖，难以突破专业性与行政线纠缠的瓶颈。这限制了专业社会工作发展创新的空间，也存在着社会工作组织被公共部门内化的潜在隐患。

（三） 突破社会工作“嵌入性”发展瓶颈的出路

政府主导过强与社会工作专业性发展不足，既是社会工作“嵌入性”发展的基本特征，也是“嵌入性”发展瓶颈的症结，本质上反映了国家与社会结构的张力。

一些学者主张“嵌入性”发展的瓶颈是政府管得过多，因此“找回”社会就能解决我国专业社会工作发展问题。这种观点对社会能力期待可能过于乐观。中、西方两种社会工作发展模式表明，任何单一的社会、国家、政府力量都不足以促成专业社会工作发展。即便社会工作在西方拥有强大的社会传统与实践基础，但仍需借助公共部门获得职业的合法性及充足的项目资金保障。没有战后社会福利政策的出台，也就不会有西方欣欣向荣的专业社会工作组织发展的景象。这说明，国家与社会并不是零和博弈关系，专业社会工作发展也并不指向国家与社会力量的较量。相反，它是国家与社会强关系网络的连接点，意味着国家、政府与社会密不可分。

破除社会工作“嵌入性”发展瓶颈的关键是调适国家与社会之间的关系。国家—社会结构决定了社会工作组织将处于何种公共治理模式，这种治理模式反过来又影响了社会工作组织发展的机制选择。当行政力量干预过强时，社会工作组织创新发展的空间就可能被抑制。破除社會工作“嵌入性”发展瓶颈有两条基本路径：要么充分发挥社会工作组织自身优势，以社会工作发展成效反作用于社会治理机制，进而带动国家与社会关系调整，生成适合于社会工作组织发展的制度安排;要么被动等待特定公共诉求，加快政府职能转变的速度，推动“国家—社会”结构进一步调整，进而完善社会工作组织的管理方式。无论选择哪条路径，都必须以“国家—社会”关系调整为前提。

总体而言，政府主导过强与社会工作组织发展能力不足是社会工作“嵌入性”发展的基本特征，社会工作组织发展脱离不了公共行政的条块管理，公共部门在多大程度上让渡公共服务职能，以及让渡多少公共服务领域，很大程度上决定了社会工作组织创新发展的空间。只有当“国家—社会”结构整体调适，政府对社会组织建设持有更宽容的态度和更有力的支持时，专业社会工作的治理成效才能得到更好的发挥。

五、 结语

人类历史发展过程并不总是完美的，社会群体总会自动分化出较大优势者与不利者。有的不利者能借助社会资本或自我能力改变劣势的生活处境，有的不利者却依赖外在环境和他人，缺乏独立性，后者正是社会工作主要关怀的对象。这是社会建设与社会治理面临的普遍性问题，也是不同社会工作机制生成的共同条件。无论是西方还是中国，都不能以“优劣”为标准将社会工作发展模式简单“一刀切”，而是要看本土社会工作机制生成背后的根源，理解其存在的合理性，进而寻找关键变量，从根本上突破发展瓶颈。本文有以下三点结论：

第一，本土社会工作发展模式同本土公共治理机制密切相关，且都受“国家—社会”结构影响。国家与社会的关系决定了政府在公共治理中占据的权重和政府对待社会组织的态度。在“小政府大社会”结构下，社会拥有较强的自我修复力，能在政府缺位的条件下自动修复弱小者的问题，社会组织在长期救助弱小者的传统中获得了合法性生长的土壤及良好的社会性支持。而“大政府小社会”结构下的社会工作事务与行政管理事务由政府部门主导，社会工作组织在政策授权条件下获得较高的合法性，但公共部门职能让渡的空间限定了其专业性发挥的余地。

第二，我国社会工作“嵌入性”发展具有内在合理性，也存在着潜在隐患。社会工作“嵌入性”发展是伴随国家与社会关系松动出现的新现象，“大政府小社会”结构决定了政府在社会工作事务中居于主导地位，而政府管理模式上又不能摆脱传统政策工具的路径依赖，进而塑造了社会工作“嵌入性”发展特质。“嵌入性”发展弱化了社会工作组织的独立性，不利于社会工作专业性的培养，也限制了社会工作组织提升社会治理有效性水平的能力发挥。

第三，破除社会工作“嵌入性”发展瓶颈以“国家—社会”关系调整为前提。社会工作组织发展深受“国家—社会”结构下的公共治理机制的影响，只有当原有的“国家—社会”结构进一步松动后，政府部门主导过强的格局才能发生根本性转变，整体制度环境也才更有利于社会工作组织的发展。为此，当下社会工作组织既需要维持和提高自身的专业性，创造更多的社会成效，也需要参与和推动政府职能转变，提高社会治理的有效性。

（责任编辑：徐枫）