银发浪潮下的暗礁

黄磊

第七次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口的比重达到18.70%，65岁及以上人口比重达到13.50%，老龄化进程明显加快。银发浪潮下，如何积极应对中国社会老龄化已成为社会问题。近年来“居家养老”“社区养老”“以房养老”等诸多方式出现，与此同时，尚未规范的养老服务业以及少部分养老机构爆出虐待殴打老人、发生事故等负面消息，告诉我们应对老龄化问题，征途刚刚开启。

从“老有所养”到“老有颐养”

根据人口普查数据显示，我国老龄化呈现四大特点：一是老年人口规模庞大，60岁及以上人口有2.6亿人，其中65岁及以上人口1.9亿人。二是老龄化进程明显加快，2010年至2020年，60岁及以上人口比重上升了5.44%，65岁及以上人口比重上升了4.63%。三是老龄化水平城乡差异明显，乡村60岁及以上人口、65岁及以上人口的比重分别为23.81%、17.72%，比城镇分别高出7.99和6.61个百分点。四是老年人口质量不断提高，60岁及以上人口中，拥有高中及以上文化程度的有3669万人，比2010年增加了2085万人。

近日，多省市相继发布养老金上调通知，我国迎来养老金17年连涨。有数据显示，截至2021年3月份，全国基本养老保险参保人数为10.07亿人，6098万建档立卡贫困人口参加基本养老保险，基本实现应保尽保。养老金覆盖率的提升和老年人口质量的提高，使养老不再满足于“有地方养”的基本需求，而是对生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等提出更高质量要求的“颐养”服务。同时，城乡差异、居住模式等现实情况则决定养老需要多元化发展以适应不同需求。

相对需求的变化，配套相对滞后。2013年，为了配合实施当时新修订的《中华人民共和国老年人權益保障法》和有关法律法规，民政部制定了《养老机构设立许可办法》，其目的是规范养老机构的设立，促进养老机构健康发展。然而许可制度强化了事前监管，却没有同步强化事中监管与事后监管，同时许可制度的门槛导致社会力量参与度不高。

2018年12月底，《中华人民共和国老年人权益保障法》进行了修订，取消了之前关于设立养老机构需要许可的规定，其第43条规定，设立公益性养老机构应当依法办理相应的登记。设立经营性养老机构，应当在市场监督管理部门办理登记。养老机构登记后即可开展服务活动，并向县级以上人民政府民政部门备案。

作为民政养老服务管理深化“放管服”改革的重大突破，养老机构设立许可的取消，促进更多社会力量投身于养老事业和养老产业，有效缓解人口老龄化带来的养老需求压力。但是规范相关市场的运行，推进养老服务业标准化建设，提高养老机构服务质量显得尤为重要。2018年9月，民政部公布了国家标准《养老机构等级划分与评定》（征求意见稿）;同年底，《养老服务机构等级划分与评定》国家标准发布，并于2019年7月1日起实施。

2020年4月，为指导各地民政部门更好落实《民政部关于加快建立全国统一养老机构等级评定体系的指导意见》，实施好《养老服务机构等级划分与评定》的国家标准，民政部社会福利中心、全国社会福利服务标准化技术委员会联合发布《〈养老机构等级划分与评定〉国家标准实施指南》（试行），为地方开展养老机构等级评定工作提供了标准，有助于提高养老服务水平。

家事与国事

生老病死的自然规律决定，每个个体终究要面临“归途”的人生终极问题，优雅体面地老去，不仅要有坦然面对的主观态度，同时也要有丰衣足食的外部条件支撑。上升到群体来看，在国人的理解中，素来崇尚“老吾老，以及人之老”。故此，养老不仅是家事，同时也是国事。

“十四五”规划以章节单列的形式，将积极应对人口老龄化上升为国家战略。通过推动养老事业和养老产业的协同发展，健全基本的养老服务体系，大力发展普惠型养老服务，支持家庭发挥养老功能，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，将养老的“家事”和“国事”衔接了起来。

规划从完善社区居家养老服务网络、整合利用存量资源发展社区嵌入式养老;强化对失能特困老年人兜底保障，积极发展农村互助性养老;深化公办养老机构改革，完善公建民营管理机制，开展普惠养老城企联动专项行动;加强老年健康服务，深入推进医养康养结合等方面，描绘了养老服务行业发展的线路图。

但这并不意味着养老服务行业发展就一帆风顺。作为一个系统性行业，其涉及医疗护理机构、人员，养老保险拨付结算、财政政策扶持，职能部门及行业监管等多方面。就目前行业的发展状况而言还有不少短板弱项，有关数据说明了行业发展面临的形势严峻。

根据全国老龄办第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果，我国约有4063万失能半失能老年人，占老年人口的18.3%，按照国际上失能老人与护理员3∶1的配置标准推算，我国至少需要1300万护理员。然而，根据《2018中国民政统计年鉴》显示，我国鉴定合格的养老护理员只有4.4万。

当前很多养老机构的护理员其实并未受过专业的系统培训，只是以护工的方式从事生活料理与家务劳动，不会量血压、清痰、打针，更不懂急救，无法防护老人噎住、摔伤，医疗及护理技能的缺失导致服务过程中存在风险。

近日，一则养老院七旬护工过失致人死亡的报道引发热议。该案中，做护工的被告人已年近70，为防止所照料的89岁老人从床上跌落，也为了腾出精力照顾其他老人，其用红色绳子将老人捆绑在床上，但未想到老人挣脱绳子滑下床，被绳子勒住颈部窒息而亡。看似偶发的事件背后，既有护工人数严重不足、“老人照护老人”的现实，也有护工职业被鄙视，被认为“不体面”的无奈。

国人素来崇尚“老吾老，以及人之老”（图/视觉中国）

另一方面，据民政部公布的数据显示，2020年全国共有养老机构床位483.1万张，同比增长12.6%，增速达近年新高，截至2021年一季度，全国养老机构床位已有491.8万张。但横向对比欧美国家还有较大差距，纵向对比其增速跟不上老龄人口的增长速度。

同时，养老院空置率相对较高，这除了国人有选择居家养老享受亲情的传统习惯之外，还与养老机构质量参差不齐、亲属难以放心有着重要关系。但同样不可忽略的是，2020年每100名劳动年龄人口需要抚养19.7个65岁以上老人，且向上趋势并未转变，对于双职工家庭、单亲家庭来说面临严峻的赡养重担。

养老所要面临的困境，既是家事，也是国事，寻求破局之道显然不是一日之功。

保险和保障

“未富先老”是当前中国人口老龄化的特点之一。一方面，中国是一个GDP大国，中国GDP占全球GDP的16.3%，但各类养老金占全球养老金比重仅为2.8%;另一方面，有限的养老金储备难以应对不久之后的老龄化高峰，2025年、2035年，领取养老金的人口将分别上升到1.37亿、1.90亿，仅靠基本养老保险金，无疑难以应对严峻的人口老龄化。

以财政补贴、购买服务、税收优惠的财政支持，通过发展税优型第二、第三支柱，引导企业和个人将一般储蓄转化为养老储蓄，完善“以房养老”倒按揭模式，以提供额外的退休金来源，以及妥善推行延迟退休等组合拳作为应对之策。

推进医养结合也是近年来的重要举措，通过将养老机构服务费用纳入医疗保障体系，将“医保钱”转化为“养老钱”，其一减轻养老负担，有助于医疗和养老衔接;其二防止患病老人住院后将医院当成养老院、造成医疗资源紧张;其三则是减少老人频繁在养老院、医院之间辗转治疗、养护。

为了强化监管，2020年9月，民政部发布新修订的《养老机构管理办法》，该办法自2020年11月1日起施行。与此同时，尽管养老机构尤其是民办养老机构持续增长，但养老领域面临的问题还不少。例如，一些养老机构设施落后、服务类型单一、服务质量不高;养老服务人才队伍短缺，待遇偏低。

对于有养老需求的老人来说，市场放开了，无疑将有更多选择，但也有不少老年群体担心，这一变化可能会导致机构质量参差不齐。因此，取消设立许可之后，如何综合监管成为一项新的重要课题。

中国社会科学院社会政策研究中心研究员唐钧认为，按“放管服”要求，今后重点在于养老机构日常经营活动中的过程管理。其中，宏观层面包括各级各类政府部门及政府委托的第三方从外部评估、管理和监督;宏观层面包括老年服务机构内部实施的规章制度、工作流程和各个环节的监督管理;微观层面包括老年服务机构中的每一个工作人员的自律和贡献。

近年来，民政部会同相关部门针对养老服务业相继出台了养老机构服务质量基本规范、养老机构基本规范、养老设施建筑设计规范、养老机构安全管理、老年人能力评估等标准、规范。2018年，民政部公布了国家标准《养老机构等级划分与评定》（征求意见稿）。加快建立全国统一的养老机构等级评定管理制度，有助于提高养老机构的服务质量，方便老年人及其家庭作出选择。

有专家认为，在监管形式上可采取由民政部门委托第三方的形式，分层次对全国的养老机构实行服务质量的全面评价和动态监管。可通过采取机构等级划分与评定，护理人员能力评估和服务质量评估，确保养老机构安全、保质、高效的运作与发展，使养老事业朝着规范、有序、健康的方向发展。

据估算，我国独居和空巢老人将增至1.18亿人，人口老龄化形势严峻。失能、独居和空巢老人的居家康养是我国养老福利事业建设的重点问题，这也是我国养老机构继续发展的巨大需求来源。2019年以后，伴随着老龄人口数量的加速增长、新《养老机构管理办法》的公布，养老机构产业进入高速增长状态，2019年、2020年数量规模增速均高于10%，截至2021年一季度，全国共有养老机构38670个。

但根据《2018中国民政统计年鉴》，我国鉴定合格的养老护理员只有4.4万人，面临着人才严重短缺的困境。启示如下：第一，推动普通高校与职业学校开设老年护理服务课程，并设立一批老龄科学理论研究基地;第二，依托养老机构建立养老服务实训基地，加强老年护理人员的专业培训;第三，建立完善的养老护理人才职业技能等级评定标准，对符合条件的从业人员按规定给予补贴。

加大养老护理型人才的培养力度，扩大养老机构护理型床位的供给，更好满足高龄失能失智老年人护理服务的需求。逐步提升老年人福利水平，完善经济困难高龄失能老年人补贴制度和特殊困难失能留守老年人探访关爱制度，健全养老服务综合监管制度。构建养老、孝老、敬老的社会环境，强化老年人權益保障。综合考虑人均预期寿命提高、人口老龄化趋势加快、受教育年限增加、劳动力结构变化等因素，按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾等原则，逐步延迟法定退休年龄，促进人力资源充分发挥作用。发展银发经济，开发适老化技术和产品，培育智慧养老等新业态。