农村集体土地征收补偿制度研究

刘光福

摘要：现如今，我国农村土地制度改革的核心和重点是完善土地征收补偿制度，确立实质公平的补偿标准。在绝不照搬域外法律制度的情况下，吸取和借鉴这些经验，有助于我国在未来的深化改革中少走弯路，切实保障农民的根本权益。

关键词：农村土地;补偿制度;策略分析

引言

土地征收补偿项目具体包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。其中，农用地征收的土地补偿和安置补助由各省级行政区自行制定区片综合地价;对其他土地、地上附着物和青苗等的征收也授权给各省自主决定。也就是说，具体到建设用地、农用地和未利用地的征收补偿标准，法律采取了授权性规定。然而，这些空白的授权条款却在实践中引发了许多操作性难题。立法的空白，一方面给地方带来了过多的自由裁量权;另一方面，地方政府各行其是，有的干脆一刀切，有的虽对土地类型作出划分，但标准不统一，也不合理。

1分析我国土地征收补偿制度问题

1.1拓宽征地补偿范围

与旧法相比，2019年《土地管理法》确立了“公平合理补偿”和“及时足额支付”的补偿原则，其进步意义体现在，确立这两项原则在一定程度上可以防止政府滥用征收权力侵害农民的利益。征收作为一种强制手段，剥夺了被征收人的自由意志，但国家出于公共利益的需要，要求被征收人必须做出让步，这本无可厚非。值得注意的是，让步的限度仅限于被征收人的自由意志，而不能侵犯被征收人的财产价值。换言之，政府只拥有“强制交易权”，而不具有对被征收人进行低价甚至零补偿的权力。所以国家在强制征收时，必须保证被征收人得到公平、合理、足额的补偿。而界定“公平”“合理”“足额”的标准，则是问题的关键所在。

1.2征地补偿标准不清晰

新的法律赋予了农村集体经营性建设用地出让、出租的权利。但是，不可否认的是，集体经营性建设用地也可能被征收。在此情况下，应采用何种补偿标准，新法并没有明确规定。按照文义解释和体系解释，集体经营性建设用地应理解为第四十八条第4款规定的“其他土地”，由地方自行设定补偿标准。应该指出，这并不是赋予地方以无限的自由裁量权。在公平、正义与理性经济人的视角下，对于同一集体经营性建设用地，如果征收与入市价格不同，农民与政府的意愿就会截然相反，在利益最大化的驱动下，必然会引发新的矛盾。

1.3缺乏征地纠纷司法救济流程

《土地管理法实施条例》规定征地纠紛通过政府协调与政府裁决的方式解决，争议不影响征地方案实施。这条规定一方面使“听取意见”流于形式，另一方面又剥夺了被征收人应有的权利救济手段。按照行政法的相关理论，政府“裁决”是一种具体行政行为，应属于行政诉讼的受案范围，如果行政相对人对此不服，可以向人民法院起诉。但是，实施条例的规定使被征地人能否通过司法救济程序维护自身合法权益成为争议的焦点。

2关于我国土地征收补偿制度改革的方向

2.1明确征地补偿的标准

2.1.1科学计算失地农民损失

土地征收补偿，首先要全面、合理地计算失地农民所受的直接和间接损失，借鉴某地区征地补偿项目及补偿范围，全面补偿因征地而需支付的搬迁费、工作调整费用及已支出的改良投资费用等。最低限度的要求是，保证农民不会为土地征收支付额外费用。

2.1.2制定地上附着物和青苗的补偿标准

新法中关于地上附着物和青苗补偿标准的授权性规定，导致不同地区标准不一，虽然各地经济发展水平不同，但各行其是必然会加剧征地补偿的不公平。参考某地区的规定，以“重置成新价”为基础的补偿标准显然是最合理的，因为它反映的是不同地区之间的合理差别，而允许合理差别正是实质平等的内涵之所在。

2.2采用公平市场价格补偿与税收调节相融合的土地征收模式

在社会主义市场经济条件下，社会财富的分配，分为初次、二次和三次分配。初次分配是基于对产权的尊重和保护，主要是依靠交易市场中的自由交易;二次分配更加注重公平，通过政府征税和提供公共服务实现;第三次分配是基于伦理和道德，通过社会成员自发的公益行为实现。社会财富包含了土地增值收益，因此，土地增值收益的分配也适用于三次分配模式。

土地增值收益通过初次分配按照公平市场价格向被征收者给予补偿，然而土地并非单纯的财产，更是稀缺的自然资源，如何进一步保证国家参与土地增值收益的分配，就需要通过税收实现再分配。相对于征地垄断供应模式下的土地发展权归国家所有，国家低征高卖，以公平市场价格补偿和税收调节相结合的土地征收模式更符合“比例原则”。

2.3完善征地纠纷的司法救济的流程

目前，我国《土地管理法实施条例》只规定了政府协调、政府裁决的纠纷解决方式，至于裁决是否可诉，条例采取了不置可否的态度。从理论上讲，土地征收是一种强制性行政行为，政府在征地纠纷中作出的裁决属于具体行政行为，应纳入行政复议和行政诉讼的受案范围，并在立法、执法、司法等方面完善相关制度建设。另外，在对公共利益的界定有争议的情况下，如何保障地方政府征收的目的正当性，失地农民如何以征地和拆迁的非公益性为由寻求法律救济，可行的办法是将司法审查纳入土地征收程序。设想，在失地农民与地方政府力量悬殊的情况下，如果允许政府在征收法律关系中集审查、批准、执行、裁决等多重权力于一身，无疑会产生“既当运动员又当裁判员”的弊端。为摆脱这一尴尬局面，提供司法救济渠道或许才是唯一出路。

3结束语

综上述，2019年新《土地管理法》打破了我国集体经营性建设用地入市的法律障碍，完善了土地征收补偿的标准和程序，对废除征地垄断供应模式、实现同地同权具有里程碑意义。但在新的法律中，征地补偿制度与建设用地入市制度的衔接，区片综合地价的制定以及征地纠纷的司法救济等问题仍有待解决。美国、台湾等地的征地制度改革探索较早，其中公平市场价值理论和重置成新补偿法对我国征地补偿制度的完善具有积极的启示作用。

参考文献

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