鄱阳湖重点堤防风险管理决策研究

李宁 付建国 张红欣

摘要：目前堤防工程失事风险研究大多局限于渗透破坏和堤坡失稳模式，较少综合考虑堤防洪水漫溢、漫顶失事破坏模式，堤防安全性评价方法大多局限于基于单一安全系数的确定性分析方法，忽略了水文及材料参数等不确定性对堤防失事风险的影响。提出堤防工程失事风险率计算的非侵入式分析方法，以渗透破坏风险率计算为例给出了与软件接口的计算步骤。研究成果可为制定堤防工程风险管理决策提供重要的理论依据和技术支持。

关键词：堤防工程失事;风险管理

目前我国没有建立复杂环境条件下基于风险的堤防工程标准化管理模式，即在进行堤防工程管理时充分考虑风险作用，这种现状致使我们无法利用现在技术来对堤防在汛期进行分析和评价，在抗洪抢险时处于被动局面，因此开展基于风险的堤防工程标准化管理研究是迫切需要进行的一项工作。风险管理[1]（Risk Management）是针对风险进行识别、分析、估计和处理的過程，从狭义上说是指对一个存在风险状况的管理过程，从广义上说它包含了系统规划在内，即降低系统风险的措施。堤防风险管理[2]（Levee Risk Management）是分析、评价、预防和处理堤防失事风险的一项复杂的系统工程，包含着风险分析、风险评价和风险处理3个方面内容，是对风险和承受者的脆弱度进行分析并做出相应决策的综合体系。

一.鄱阳湖区堤防管理模式现状存在的问题及原因分析

在鄱阳湖堤防治理工程运行管理方面，存在的问题分别体现在以下5个方面。

1.管理理念不进取。近期对鄱阳湖区堤防工程管理单位调研，普遍反映缺人、缺经费、缺政策，其实最主要的还是不少地方缺观念、缺乏进取精神。我省一些河道堤防存在滥采乱挖、乱抢乱占、乱搭乱建、乱堆乱放现象，堤容堤貌较差，这是一些地方长期疏于管理所造成。有些地方一提到河道堤防管理，就矛盾上交，强调要钱要物要人。

2.人员结构不合理，职工工作积极性不高。管理单位职工队伍整体素质不高，人员老化、结构不合理，缺少水利专业技术人才和管理人才。且由于经费紧张，人心不稳，部分职工因生计所迫不得不谋求第二职业，单位招聘的外地户籍及高学历专业人员也想方设法离开。

3.体制机制不完善。体制不顺、机制不活是我省河道堤防工程管理滞后的根本原因。在管理体制上，1993年我省已成立江西省河道湖泊管理局，但目前的职能主要是鄱阳湖区重点圩堤建设，尚未承担河道堤防管理工作。九江、宜春市设立了河道湖泊管理局，鄱阳、乐平、湖口、九江等为数很少的县（市）设立了河道湖泊管理局，多数设区市、县（市、区）没有建立河道堤防专管机构。即使已经建立的河道堤防专管机构，职能不清，权责不明，管建设不管管理，管堤防不管河道，管事不管钱不管人。

4.经费管理方面，重点圩堤管理单位人员工资、福利均统一由政府财政支出，维修和养护经费来源主要是县（市）财政预算资金和上级（中央及省级）维修养护补助资金，主要用于杂草垃圾的清理、护坡的修复、闸门的维修和养护等。维养经费除赣东大堤新干段、唱凯堤、康山大堤等圩堤达到每公里万元之外，其他圩堤标准都比较低，每公里只有几千元，丰城大联圩甚至无维养经费。

5.确权划界未到位，管理范围不明确。除信瑞联圩、肖江堤、赣抚大堤等少数圩堤进行了确权划界外，其他堤防均没有明确的边界。管理范围不明确，权属不明晰，导致堤防管理难以有效开展。甚至在唱凯堤，农业部门把堤脚30米管理范围分划给了老百姓，这势必给日后的管理带来难处。

二.提高堤防防范风险的措施

1.加强标准化建设

针对工作管理、责任明细、人员结构和经费预算四个指标如何提高其评分，建立或完善日常工作制度、调度运行制度、观测维养制度和管理考核制度等，并且落实相关制度;如前所述，目前江西省湖泊管理局等机构体制机制不完善的问题，重建轻管问题突出，这就需要明确管理单位的性质、隶属关系，并且合理设置岗位和制定相应的岗位职责，以此来完善管理机构自身的问题，及时发现问题，及时处理，加强岗位建设，明确堤防工程安全责任人并明确工作管理范围，防止堤防出事后找不到负责人，做到每条堤防都有人管理;引进水利专业技术人才和管理人才，并组织技术培训，解决人员整体素质不高，人员老化、结构不合理等问题，可以组织人员培训班组，对员工进行专业知识、技能的培训，让员工明确工作流程，操作流程，此外还要加强对本岗位的职责认识，这样做可以减少因工作上的失误造成一些不必要的损失;针对管理经费不到位、滥用乱用、闲置等问题，制定相关管理维养制度，对管养经费进行测算，编制预算，并纳入财政，以及测算各项工作所需人员、经费和工程维修养护工作量，经费列入当地财政预算，并足额到位。

为了提高运行安全、环境美观、活动日常和过程信息化的建设，主要从工程措施和非工程措施来考虑，一类是工程措施，常用的堤防工程系统安全防护工程措施及主要目的如表1所示。需要指出的是，堤防出现险情是多种因素的共同作用结果，表1中工程措施的制定是根据风险因子包括工程病害情况、加固要求、工程费用及材料等因素设置的，其主要目的可能是多重的。

2.降低堤防风险

考虑到由于风险因子过小导致标准化管理不达标，这里就需要降低堤防的风险。降低风险的措施这里主要分为两个方面，一是应急预案的建立与完善，为了提高江西省湖区堤防防洪减灾能力，在深入调查分析江西省重点堤防防洪减灾现状及存在问题的基础上，结合堤防洪灾特点及防洪标准，编制堤防防洪抢险应急预案。通过划分预警级别、确定防御洪水方案，制定相应的应急响应措施，与江西省的相关预案衔接，确保堤防防汛抢险工作有效运行，从而达到降低堤防溃决造成的生命损失、经济损失和环境损失;二是提高堤防溃决的标准。三是适当提高堤防稳定性，比如提高建筑物的等级或相应的标准，对关键部位除险加固，加大科技手段投入到堤防的安全分析等，以此也可以提高堤防防汛抢险的能力。

除此之外，还要提高溃堤机理研究、溃口洪水数值模拟、洪水演进模拟和洪水可视化技术等方面的研究。下一节详细介绍如何对堤防风险进行管理，包括建立防汛抢险应急预案，提高堤防建筑物等级等。

参考文献

[1]Wood E. An analysis of flood levee reliability[J]. Water Resources Research，1977，13（3）：665-671.

[2]Tung Y K，Mays L W. Risk models for flood levee design[J]. Water Resources Research，1981，17（4）：833-841.

作者简介：李宁1988.3，男，汉，江西上高，研究生，讲师，水利工程方向。