农用地基准地价评估的关键问题及编制路径研究

□杜 静，姚德波*，徐 亮，陈 恩，陈 亮

（1.江苏苏地仁合土地房地产资产评估测绘造价咨询有限公司 江苏 南京210019；2.南京国图信息产业有限公司 江苏 南京210009）

农用地基准地价评估的主要目的是科学管理和合理利用土地，提高土地利用效率，建立科学合理的农用地基准地价体系，从而推动农用地估价制度的发展和完善，同时为农用地使用制度改革、制定征用农地补偿方案、耕地占补平衡和基本农田保护制度等提供依据和价格参考。目前，城镇土地基准地价体系已经较为完善，但我国农村地区由于农地评价理论和实践相对滞后，没有形成完整的农用地价格体系。基于此，从剖析农用地基准地价评估的关键问题入手，探索了农用地基准地价的编制路径。

1 理论分析与经验借鉴

目前学术界对农用地基准地价方面的研究，从基础资料收集到软件技术应用均有涉猎，代表性研究成果如下。成文等（2001）[1]从基础资料收集方面入手，指出广泛收集社会、自然和经济等领域的资料是农用地定级估价研究的基础，并集中整理了农用地估价中所需的自然条件、图件、农用地利用、农用地的经济资料及其他资料等。周启刚（2003）[2]、刘青（2007）[3]对农用地基准地价评估方法理论体系进行研究，从基础理论到实例举证，详细阐述了农用地基准地价的应用过程。刘跃辰等（2010）[4]提出利用灰色模型与回归模型，对农用地基准地价评估进行比较分析研究。单胜道和黄祖辉（2000）[5]提出了模糊综合定级法。吴群等（2004）[6]以江苏省泰兴市为例，探索模型法在农用地基准地价评估中的应用。

农用地定级估价包含有大量的空间信息和土地的属性信息。应用地理信息系统可以有效实现空间数据和属性数据的结合。在农用地定级估价研究过程中借助GIS软件，实现了快速获取、处理、分析、输出信息的效果[7-10]。陈立定（2021）[11]从地价评估的角度探讨了农用地的价格体系和内涵构成。白新华（2017）[12]分析了农用地估价过程中的相关问题。

综合来看，农用地基准地价评估的理论研究和实践探索已经有了积极进展，积累了一些经验，但尚未达到可以推广应用的阶段。农用地基准地价评估作为一项探索性、严谨性的工作，需要在考虑农用地现实条件的基础上，借鉴建设用地基准地价评估的思路、程序和方法等，结合已有理论研究和实践探索经验开展。

2 农用地基准地价评估的关键问题

2.1 权利类型复杂

《农村土地承包法》明确了农用地的权利结构体系，即“土地所有权—土地承包经营权—土地经营权”。其中，土地承包经营权派生于集体土地所有权，其权利的获得有严格的集体成员资格限制，且权利让渡也仅限于集体经济组织成员内部之间的互换、转让，以及农户自愿交回发包方或发包方依法收回承包地等情形。土地经营权派生于土地承包经营权，是土地承包经营权让渡部分权能而产生的新权利，留下的部分权能即为土地承包权权能。不同于土地承包经营权，土地经营权是一种较为完整的市场化权利。农户可以自主流转土地经营权，不仅受让对象不受集体成员资格限制，且拥有转让、出租、入股、抵押、担保等权能。

2.2 用地类型多样

农用地现状用途主要包含耕地、园地、林地、草地、坑塘水面等。用地类型不同，地价影响因素不同。相比耕地定级所需资料，园地需考虑地形、水文资料，林地需考虑森林群落结构、自然度、郁闭度、森林储蓄量等生态资料，草地需考虑草地退化、沙化、盐渍化等生态资料及草地载畜量、经营规模等草地利用资料。

2.3 地价水平确定困难

市场规律下，国有建设用地定价机制公开透明，已形成比较完善的评估价格、监测价格、交易价格及公示价格体系，而农用地尚无可供参考的价格体系。现实中，农用地流转价格的确定一般由交易双方私下协商。这种定价方式既缺乏足够的交易基础和科学依据，又难以发挥农用地的真正价值。为更好地服务于农地“三权分置”产权制度改革和促进农用地流转市场建设，多数改革试点区域是由政府制定一个基准参考价格，交易双方在参考价的基础之上确定价格。相比国有建设用地定价方式，农用地的价格确定依然处于探索阶段，在合理性、科学性和规范性上仍存在较大差距。

3 农用地基准地价评估的技术思路

依据农用地定级规程，采用“先定级后估价”的整体思路编制农用地基准地价。主要流程为：①划分均质区域，深入分析农用地的性质和功能特点，综合考虑农用地地价的影响因素、内涵、构成等，采用多因素综合评价法划分均质区域；②以划定的均质区域为基础，选取估价样点；③评估样点地价，选择适宜的估价方法，测算不同样点的地价；④确定基准地价，经数据检验，剔除异常值后，对于样点充足的均质区域采用样点地价平均法确定基准地价，对于样点不充足的均质区域采用样点地价平均法和样点地价与土地定级单元总分值数学模型拟合法综合确定基准地价；⑤建立修正体系。

依据上述技术思路编制完成的农用地基准地价成果主要包括级别划分和基准地价两部分。级别划分成果反映了所辖区域内的农用地质量差异，基准地价成果反映了级别内农用地地价的平均水平。

4 农用地基准地价评估的编制路径构建

4.1 明晰地价内涵

不同于建设用地，农用地存在多种利用类型，产权权利构成复杂，利用方式多样。在开展农用地基准地价评估时，应首先明晰农用地基准地价内涵，重点考量用地类型、土地权利状况、土地权利年期等。第三次国土调查成果提供了统一时点的各类土地资源数据可作为基础数据。用地类型界定应明确耕地、园地、林地等。土地权利状况建议界定为经营权价格，主要在于其属于法人财产权，权能相对完整，可以交易，如转让、出租、抵押等。土地权利年期建议统一根据现行法律最高承包期限设定。

4.2 划分均质区域

农用地基准地价评估旨在揭示农用地的使用价值分异规律。因此，农用地的定级更需要从农用地价格影响因素及其地价形成变化机理入手，突出对农用地使用价值及地价敏感影响的因素分析。除选取自然、经济等方面的因素外，还应突出区位差异、耕作便利等因素，以充分反映区域土地利用价值的优劣。应建立定级因素因子体系，采用多因素综合评价法测算定级指数，划分土地级别。

4.3 明确均质区域界线

均质区域界线通常由铁路、公路、河流等自然线状地物构成。相比建设用地，农用地周边的路网等线状地物较少，尤其是偏远地区，均质区域界线较难确定。因此，农用地基准地价评估中均质区域的划分，建议以实用性为原则，选择以行政村边界为最小的划分单元，并以初步划分结果为基础作适当调整，以保证均质区域界线走向实用、可行。

4.4 科学评估基准地价

运用估价方法评估农用地基准地价时，除遵循一般要求外，还应关注以下技术要点。①应以土地利用现状用途为准。耕地、园地、林地等不同用途农用地，由于土地利用方式、利用水平及生产能力存在较大差异，应有不同的价格标准。②遵循以市场地租地价资料为主、投入产出效益资料为辅的原则，评估确定基准地价。农户家庭经营或规模化农场经营的模式不同，土地投入产出效益以及纯收益差异较大。若是以投入产出收益资料为依据评估基准地价，受农业经营比较利益差异较大影响，基准地价存在诸多不确定性。因此，应以农用地市场交易形成的土地经营权转让、出租等农地租金、交易价格资料为主要依据，确定农用地基准地价。

5 结束语

农用地基准地价作为政府公示地价，主要是为深化农村土地产权制度改革、促进土地经营权流转市场培育、推动土地适度规模化经营、提高土地生产能力和效率、开展农用地资源资产核算、维护农民合法权益等服务的。因此，农用地基准地价的评估，应遵循价值确定价格的基本逻辑，通过对土地市场收益价格和土地综合质量优劣的综合平衡分析，综合社会各方意见后审慎确定。