新型城镇化背景下的土地集约利用问题研究

□李 越

（上海对外经贸大学国际经贸学院 上海201600）

改革开放以来，我国城镇化水平随着经济社会的发展有了很大提升。然而，我国农村劳动力逐步向城镇转移，农村面临着“空心化”危机，这必然导致城镇的土地资源不足与农村土地闲置的矛盾[1]。一方面，需要提升土地利用率，确保粮食正常产出；另一方面，需要为我国新型城镇化发展留有土地。因此，应深入研究提升我国土地集约利用水平的措施。

1 新型城镇化的推进与土地集约利用之间的关系

随着我国社会经济不断发展，土地资源紧缺成为我国亟须解决的问题。新型城镇化的推进需要足够的土地来支撑。城镇化与土地利用存在相互促进、相互协调的关系。高水平的城镇化能够促进土地集约利用，推动土地进一步集约利用；土地集约利用程度高，就有了充分的基础和资源去推动城镇化建设。因而，我国要想实现经济长期、可持续发展，落实新型城镇化政策，必须落实土地利用相关规定，促使土地利用与城镇发展相辅相成。

2 新型城镇化进程中土地集约利用的现状

随着新型城镇化政策推进，我国农业用地不断减少，建设用地面积不断增加。尽管我国实行耕地占补平衡制度，但农用面积仍旧逐年减少。然而，我国经济社会的发展对土地资源的需求却逐年增加，目前的土地资源无法满足我国城镇化进程对土地的需要。

土地稀缺导致我国城镇化发展受阻，土地资源总量恒定又必然导致土地资源稀缺，因而我国城镇化发展存在严重的土地失衡现象。不仅如此，我国在土地利用理念等方面存在严重不足，土地管理方式粗放和土地监管力度薄弱导致大量土地资源被浪费，面临土地利用结构不合理、发展不平衡等问题[2]。

3 新型城镇化背景下土地粗放利用的原因

现阶段，紧随着新型城镇化的是盲目扩张建设用地、土地浪费等不乐观的土地粗放利用现象，这一系列土地问题背后必然有其深刻的原因。

3.1 土地资源的稀缺性

首先，土地资源本身就有稀缺性的特点。在马尔萨斯的“土地绝对稀缺理论”中，人口是以指数型增长方式增长的，而土地资源总量却是一定的。因此，长远看，人口数量必然超过土地资源的承受力。现如今，我国的确面临着土地资源紧缺这一难题，与该理论相符。

其次，就供给与需求理论而言，自然资源的供给是有限的，人类的需求是无限的，这也必然导致需求超过供给。因此，土地资源对人类发展进程而言本身就是稀缺的[3]。

3.2 土地产权制度不完善

目前，我国土地产权制度不完善。在土地产权的主体方面仍旧存在很大争议，关于土地的产权也没有明确界定，产权主体不明确使土地资源利用率低下。大部分人不会因为浪费土地资源而被追责，因此在土地开发和利用方面存在侥幸心理，大量土地资源被浪费。这些现象归根到底是由于土地主体模糊，使追责程序复杂，最终不了了之。

3.3 土地空间规划不合理

我国土地资源规划在空间范围内存在不合理现象，随着新型城镇化政策的推进与落实，农村地区人口大规模向城市转移，城市的边界不断向农村地区扩张，这必然导致越来越多的农用耕地被占用[4]。

同时，由于农村地区“空心化”现象加剧，部分广阔的农村土地没有得到良好利用，导致土地闲置荒废。因此，土地规划不合理，进一步导致了土地问题加重。

3.4 土地相关法律不完善

我国部分土地相关法律在对土地的规定方面存在自相矛盾的现象，例如我国《土地管理法》一方面规定了部分土地能够无偿收回，另一方面又规定了除部分因素导致的动工延迟除外。这样的规定让一些不法分子有空可钻，让他们有了避免被查处的借口。此外，许多法律都没有明确关于收回闲置土地的规定，这使闲置土地无法得到及时处理。因此，土地相关法律的不完善是土地利用率低下的一大原因。

4 城镇化进程中土地集约利用的对策建议

如何改善土地问题，将我国土地从粗放利用方式向集约利用方式转变，是一项迫在眉睫的任务。

4.1 利用政治经济学理论调节土地稀缺问题

首先，在社会主义市场经济条件下，城市“绝对地租”是客观存在的。“绝对地租理论”表明，只要有土地所有权的垄断，就必然会有土地所有权和使用权的分离。土地使用者可以通过不断追加对租用土地投资的方式，来减少在绝对地租费用的支付。同时，使用者还会尽可能实现租用土地面积最小化，土地利用面积最大化。这种方式无疑能够改善土地浪费的现象，实现土地集约与高效利用[5-6]。

其次，尽管人类无法或难以增加土地自然供给，但人类能够做到土地经济供给，可以通过积极组织内涵式土地利用，保护土壤耕作层，采用土地复耕和土地整理等手段，提高土地的肥力水平，这等同于提高了土地的经济供给水平。

4.2 完善土地产权制度，明确土地产权主体

为了解决土地主体不明确的问题，我国需要明确界定土地产权主体，对土地的使用权、决策权以及处置权进行明确[7]。

一方面，以法律的形式保障农民真正拥有土地的使用权，保障农民的相关权利不被侵犯。

另一方面，我国需要建立多方位的保障机制，确保国家和集体利益优先，明确土地的决策权和处置权，对地方政府、企业以及个人违法与滥用土地等行为进行规范、监管与处罚，保障土地的集约利用水平。

4.3 优化土地结构，合理规划土地利用

在区位理论研究中，部分学者对产业的最优空间布局与选址进行了研究[8]。德国经济学家韦伯提出了“工业区位理论”，该理论指出，聚集效应能够通过降低运输成本、劳动力成本等方式来提高生产效率。因此，在土地合理有效规划方面，我国可以借鉴区位理论来展开。

首先，我国需要充分挖掘闲置土地和存量土地的潜力，完善土地征用、置换以及收购等方面的政策，用合法的政策与措施将低效的存量与闲置土地充分利用起来。

其次，我国可以选择在部分土地资源紧缺地区采用招商引资的方式，推动该地区产业的发展和结构升级，产业与结构优化在一定程度上能够带动土地结构优化，进而实现土地的集约利用。

再次，我国部分中心城市应当发挥其中心辐射作用，采取优化土地结构、合理规划土地的政策，带动周边城市的发展，形成区域联动发展，并尽可能将辐射作用发挥至乡、镇地区，提升各地的土地集约水平[9]。

4.4 完善土地相关制度，深化制度改革

针对我国土地制度不完善的现象，我国可以采取以下完善土地相关制度的措施。

首先，完善土地价格的相关政策。可以充分利用市场机制来实现土地资源有效配置。例如，对工业用地实施“招拍挂”措施，合理提高公益性用地的价格。

其次，对城镇和乡村土地价格市场进行合理统一。从而实现集体用地流转，调整城镇与乡村土地之间的关系，充分利用乡村闲置与荒废土地，增加城镇耕地面积，提升土地资源利用的效率[10]。

再次，完善土地的税收制度。土地税收结构优化对土地有效利用有显著作用，我国可以采取合理加大土地财产税征税力度与降低土地流转增值税征税力度的措施，优化地区经济发展需求与土地集约利用需求的结构，合理、有效地利用与流转土地，实现城镇土地资源优化配置。不仅如此，我国还可以对闲置与存量土地采取税收优惠政策，实现对该类土地的利用率最大化。

5 结束语

在城镇化进程日益加快的今天，土地资源紧缺、土地资源分配不合理等问题越来越凸显，在土地利用过程中，应结合科学理论，明确界定土地的产权、制定科学完善的土地利用规划方案、规范土地利用者的行为以及完善土地相关制度，实现新型城镇化的有效推进与土地集约利用水平最大化。