海南省海洋政策关注点变迁研究——基于海南省30 年政府工作报告的内容分析

何自扬 卢 暄

(1.海南大学公共管理学院 海南 海口 570228；2.海南大学马克思主义学院 海南 海口 570228)

海南省位于我国大陆最南端，管辖南海海域面积约200万平方公里。与大陆各省份相比，海南省四面环海的地理特殊性赋予了海南必须重视海洋工作的重任。由于海洋对于海南省的重要性，海南省的海洋政策关注点是否体现了其海洋大省的需要，或者说海南省的海洋政策经历了怎么样的变化，这值得我们关注。

公共政策是政府的一种选择行为，既包括政府选择做的事项，也包括政府选择不做的事项。[1]海洋政策是公共部门处理涉海事务的宏观指导和具体规划，反映了一个地区政府对海洋开发和使用的方向。地方的海洋政策的制定往往受多方面因素的影响，每届政府的施政重点、上级海洋政策的演变、政策环境的变化等方面都会带来海洋政策变迁。政策往往通过政府官方的行政文本体现出来，《海南省政府工作报告》作为海南省政府对自身工作的总结与规划，是政策的具体体现文本。通过对其分析，我们主要探讨海南省海洋政策关注点在建省以来发生了怎样的变化。

一、概念界定与研究设计

（一）海洋工作的概念界定

在探讨“海洋政策关注点”时，如何界定“海洋政策”？海洋政策可被视为政府管理海洋事务的相关举措，对于“海洋事务”这一名词概念，现有的文献资料和国内官方的政策文件均未做出明确的界定。

至于海洋事务包含哪些具体内容，我国在早些年曾编制《国家海洋事业发展规划纲要（2006—2010年）》，在这项规划中将海洋事务分为七大领域，分别为海洋可持续利用、海洋生态保护、海洋统筹协调、海洋公益服务、海洋执法、国际海洋事务、海洋科技教育；在2013年我国颁布了《国家海洋事业发展“十二五”规划》，在这项事业发展规划中涉及了更为广泛的海洋事务，包括海洋资源管理、海域利用、海岛保护与开发、海洋环境保护、海洋生态修复、海洋经济调控、海洋公共服务、海洋防灾减灾、海洋权益维护、国际海洋事务、国际海域资源调查与极地考察、海洋科技、海洋教育、海洋法律法规以及海洋意识和文化等十五项内容。另外，在2002年中国与东盟各国签署的《南海各方行为宣言》中，界定了海洋事务合作的五大领域，包括海洋环保、海洋科学研究、海上航行和交通安全海上搜寻与救助、打击跨国犯罪，这可视作对海洋事务的划分。此外，国内不少学者对政府在海洋管理中涉及的领域做出过探讨。张海柱通过对中央政府的海洋政策分析，把海洋事务大致划分为海洋战略规划、海洋资源开发、海洋生态环境保护、海洋权益维护、海洋科技教育与文化五项。[2]王琪认为在海洋公共管理的过程中，政府应该发挥出制度安排者、利益协调者、生态监管者三种角色。[3]

在参考上述界定的基础上，我们将海洋事务的内容划定为七个领域，包含海洋利用、生态保护、统筹规划、海洋科教、海洋公共服务、海洋执法、国际事务，在这七个领域内又分有小类（表1）。在对海南省海洋政策变迁的研究中，将公共部门管理上述海洋事务的举措界定为“海洋政策”。

表1 海洋事务分类

（二）研究方法与资料的选择

本文的研究目的在于探讨海南省海洋政策关注点的变迁，这需要着重分析海南省海洋政策发展状况。因此选用文献分析的研究方法，文献分析法可以处理大量且长时期的数据，有效地获知研究对象在一段较长时期内的变化趋势，适合于分析海南省海洋政策关注点变迁状况。[4]同时，文献分析法也可以实现对研究对象的定性描述分析，通过情景和语境分析以及关键词、高频词的提取，实现对文本蕴含的真实意义的揭示，适用于探究海南省海洋政策的关注点。

文本资料的选取是文献分析的重点。就本文而言，选择海南省历年来《政府工作报告》作为分析海洋政策发展状况的文本资料，依据是海南省政府是海南最高级别的海洋事务管理主体，其对海洋事务做出的安排与规划反映了海南省海洋工作的走向，其每一年度发布的《政府工作报告》作为省内各项事业发展的官方规划与安排，涉及政策的关注重点，具有施政纲领的性质。需要指出的是，1989年4月25日海南省人民代表会议第二次会议上发布了第一份海南省《政府工作报告》，之后每年在海南省人民代表大会上做《政府工作报告》。我们从1989年为起点整理海南省政府工作报告至2020年，其中1996年和1998年因种种原因，在现有查找途径中未曾出现，故共计整理30篇。以这30份海南省《政府工作报告》为研究对象，探究海南省海洋工作的开展状况。

二、海南省海洋政策关注点演变

为考察在不同时期海南省海洋政策施政重心的演变情况。我们对海南省历年政府工作报告中涉及海洋政策的表述进行了“关键词”的提取。按照年份归纳出海南省历年政府工作报告中对海洋政策各领域的表述（表2），这张表格将海洋事务具化为单独的政策“关注点”，通过对关注点的考察可以了解到在不同年份海南省政府所关注的海洋事务重点。

通过观察表2我们容易看到，不同年份海南省政府对海洋政策的关注点存在差异。首先，这体现在关注点的数量上，不同年份关注点的数量有所不同，但总体趋势是在增加，在1989年到1992年的4年间未涉及任何与海洋政策有关的表述，从2003年开始关注点逐渐增多，2013年到2018的是关注海洋事务内容最广泛的6年；其次，不同年间对海洋事务关注点的内容也存在差异，很少有哪项关注点呈现出连续多年持续出现的现象，表明海南省还需要提升对海洋事务关注的持续性、连续性和系统性。

为了更好地反映海南省政府海洋政策关注点发生了怎样的变化，我们按照表1海洋事务的分类标准，将表2海南省政府工作报告中涉及的海洋事务内容进行归纳，制作了海南省海洋政策关注点变迁图（图1），这样可更加直观地反映海南省对海洋政策关注点的变化情况。其中横向为年份，纵向为海洋事务分类，黑方块代表该年份在某项海洋事务中有涉及，一年中有多个黑方块则表明该年政府工作报告中提及多项海洋事务。

表2 海南省历年政府工作报告中对海洋政策各领域的表述

从图1我们可以具体看出了海南省历年来海洋政策关注点的变迁情况。

图1 海南省海洋政策关注点变迁图

第一，总体来看，海南省海洋政策的关注范围经历了由单一向多元的演变。从图中可以明显地看出，海洋政策的关注点由单一的海洋利用逐渐向多项内容扩展。2000年之前海南省对海洋事务的涉及较少，而且多是对海洋资源的开发与利用，2000年之后对海洋各项事务的关注逐渐增多并逐渐走向多元，海洋事务的政策关注点更加全面，涉及的海洋领域也更加完善，海洋公共服务、海洋统筹规划、海洋科教等内容进入到政策的关注范围。2012年海南省在“海洋强国”战略指导下，提出了“海洋强省”的发展目标，更加强调了对海洋事务的关注，海洋政策的关注点有了系统化、体系化的转变，海洋执法、海洋国际事务等内容成为新的政策关注点，2015年是关注面最为广泛的一年，海洋事务的七大类都有所涉及。海洋政策关注范围的单一向多元转变表明海南省的海洋政策经历着不断完善与全面化的转变，是海南省政府在海洋事务施政方面不断重视与科学化的表现。

第二，从分布来看，海南省海洋政策关注点经历着集中与分散并存的现象。海南省海洋事务变迁过程中较为稳定的关注点是海洋利用，30年间29年有涉及海洋利用方面，海洋利用成为海南省海洋政策关注点最为集中的领域。同时，海洋政策的关注点表现出横向与纵向的分散态势，在横向分散中，同一项海洋政策内并没有连贯的涉及，而是分散在各个年份中，如30年中并没有连贯的涉及生态保护，而是分散在15年里；纵向分散则表现为每一年所涉及的海洋政策关注点不同，以2001年到2003年为例，2001年涉及海洋利用、生态保护和统筹规划三个方面、2002涉及海洋利用一个方面、2003年涉及海洋利用、生态保护、统筹规划和海洋公共服务四个方面。海洋政策的关注点分布的集中与分散并存现象，是海南省结合省情施政的具体表现，是海南省历年来海洋政策重心与施政焦点的体现，临港产业、海油开采、海洋渔业等这些因为海而兴的产业是海南省的经济指标中的重要组成部分，海洋产业（含油气）占海南省年GDP接近1/3，这使得海洋开发利用方面在海南省的政策制定中会受到更多的关注。同时，对于分散在各年间的关注点则反映了这一段时间内的政策关注焦点。这种集中与分散并存现象是海南省根据省情合理配置政策资源，有效处理海洋事务中的重点与各阶段发展焦点的展现。

第三，从具体的海洋政策来看，海南省的海洋施政经历了从轻视到重视的转变。海南省自建省以来，在海南省政府工作报告中对海洋事务的提及经历了从无到有，从有到多的转变，政策中涉及的海洋事务领域也不断丰富，从只关注海洋渔业和矿产资源开发到重视海洋发展规划、提海洋公共服务、海洋执法等等内容的转变，呈现出了海南不断重视海洋事业的发展路径。作为四面环海的省份，海南30年来在政府工作报告中关注到的海洋事务的政策涉及已经较为全面，海洋政策的关注点已经突破了对海洋资源的攫取，而是通过海洋为海南的发展谋取机遇，海洋科技突破、海洋科学研究、海洋科教与文化、港口建设、海上补给基地建设、数字海洋建设、三沙市基础设施建设、海洋监测、海洋防灾减灾、海上救援等等方面的政策关注表明把海洋视为了珍贵的财富。同时，海南还负有经略南海的使命，30年来海南在海洋维权、南海执法等方面的涉及有些缺失，南海权益作为我国重要的国家利益之所在，海南还需在维护海洋权益方面做出更多的政策努力。