耕地“非粮化”问题研究

□康汉真，罗晨阳

（平顶山学院 河南 平顶山 467000）

我国政府高度重视国家粮食安全问题，2006 年提出要确保国家粮食安全，必须坚守“18 亿亩耕地红线”。2015 年国办发〔2015〕80 号文件明确提出了粮食安全省长责任制。与其他物品不同，粮食的生产周期比较长，极度依赖耕地资源[1]，目前耕地“非粮化”问题仍然很严重[2]。研究耕地“非粮化”的原因，才能对症下药，有效解决问题。

1 粮食是准公共物品，需要政府干预耕地的“非粮化”

在经济学中，结合物品经济属性，从排他性和竞争性角度进行划分，公共物品既具有非排他性又具有非竞争性。粮食是典型的私人物品，但仅关注物品本身的经济和技术特性，不体现社会伦理的公共物品定义是不全面的。

如果政府承担保护粮食安全的责任，仅依靠市场来保证粮食，会造成粮食供应量不足，不能体现社会的基本伦理。因此，粮食和基本医疗类似，属于一种准公共物品[3]。

2 种粮主体类型划分

不同类型耕地的种植主体有各自的成本收益考虑，会影响其种粮行为选择。为此，根据耕地种植主体的生产规模和对耕地的产权控制情况进行分类，结果如下。

（1）拥有耕地面积总量占全部耕地总面积比重较大的普通农户[4]。这些农户的规模较小，依靠农村集体经济成员的身份获得土地承包权，国家取消土地税后，土地承包的租金几乎为零。普通农户分为以土地收入作为家庭主要收入来源的主业农户和以其他收入作为家庭主要收入来源的兼业农户。

（2）规模经营主体包括家庭农场、承包耕地的工商企业，这些主体大部分从普通农户手中获得土地经营权，土地租金相对较高。

3 耕地“非粮化”原因分析

3.1 地方政府对耕地“非粮化”缺少重视

我国城乡经济发展不平衡，农村落后于城市，政府把扶贫、脱贫作为重要的政治任务来抓，扶贫、脱贫的主战场就在农村，为响应上级号召，地方政府大力推动扶贫、脱贫工作。一些地方政府对乡村振兴的理解不准确，着力发展特色经济，打造以特色经济作物、农副产品为主的特色村庄，把耕地的粮食种植功能放在了次要地位。与二三产业相比，第一产业收益率较低，粮食种植业的利润更低。

在此背景下，农民利用耕地种植经济作物，如果木、花卉、景观植物等，不但提高了家庭收入，还带动了一批农户效仿。带头的农户不仅不会被追责，反而可能成为致富标兵，实现利益、荣誉双赢，加剧了耕地“非粮化”。

3.2 种粮效益低

国家为了提高农民的种粮积极性，保障农民的种粮收入不会因为“谷贱伤农”而下降，规定了粮食的收购价来托底，但粮食价格仍然较低。种粮的成本包括种子、化肥、农药、农具、农资设备使用以及劳动力等，虽然国家发放了种粮补贴，但是与不断上涨的物价相比仍然较少。粮食是最基本的食物原料，在维持国家稳定，保障人们基本生活方面具有其他物品无法替代的作用，其价格虽然也随着物价上涨而提高，但粮食价格仍处于合理范围。经过实地调查发现，在中原地区种植粮食作物，年收入达到1 000 元/667 m2的农户比较常见，有的甚至还会亏本。

3.3 种粮与否服从于不同类型耕地种植主体的价值目标

普通农户中的主业农户以土地收入作为家庭的主要收入来源，往往更倾向于种植劳动力投入较高、效益较好的非粮经济作物；普通农户中的老年农户年龄大，身体条件相对较差，往往倾向于种植容易照料的粮食作物[5]。普通农户中的兼业农户以外出打工收入为家庭收入来源，如果选择把耕地暂时交给亲友种植，往往只要求对方给予口粮等极少的报酬，而亲友因为土地经营权随时可能被收回，往往会选择种植成本低的作物，以种植粮食为主；如果兼业农户自己耕种土地，往往会种植粮食作物，因为种植粮食不需要投入过多精力，农民工在农忙时节请假回家就可以在很短时间里完成播种、收获工作。规模经营主体获得土地经营权的成本较高，根据其对土地经营控制权的强弱和时间长短选择是否种粮。如果耕地规模经营主体获得了长时期稳定的土地经营承包权，其未来种植经营被打断的风险越小，种植行为越趋向于长期化，会选择投入高、所需时间长、收益高的经济作物，导致耕地“非粮化”。在耕地规模经营主体对耕地的控制权较弱的情况下，农民才会种植粮食。

4 阻止耕地“非粮化”的对策

4.1 强化政府耕地种粮监督责任

粮食属于准公共物品，政府负有保证国家粮食安全的责任，应细化并落实地方各级政府的责任。各级政府对所辖区域耕地“非粮化”负有防范、监督的责任。相对省级政府来说，市、县、乡政府更接近农村，了解耕地种粮情况的成本，采取的措施更具合理性，压实耕地种粮监督责任的成效更好。如果出现耕地“非粮化”的情况，要责令当前耕地经营责任人整改并在下一种植季到来时去现场检查。下级机构需要定期向上级机构按照粮食种类汇报耕地面积及其变动情况以及耕地“非粮化”整改情况。有关人员不定期进行实地走访，对先进典型和落后典型进行通报，提升示范效应。在整改落实时，对拒不整改者进行惩处，以警示其他耕地经营者。各级地方政府应深刻领会国家粮食安全的重要性，指导地方政府处理好防止“耕地非粮化”与扶贫、脱贫和乡村振兴的关系，不能靠牺牲耕地的粮食生产用途实现扶贫、脱贫和乡村振兴。

4.2 降低粮食生产成本，提升粮食质量和效益

（1）提高种粮规模化程度，降低粮食种植成本。继续推进耕地流转，降低耕地流转的制度成本、缔约成本，提高违约成本，扩大粮食生产规模，依靠规模化大生产提高粮食生产效率。提高规模化种粮主体生产效益可以增强农民的种粮积极性，扩大种植规模。当生产效率相对低下的主业农户、兼业农户获得的土地租金高于种粮收益时，会将手中的耕地流转给规模化种粮主体，形成良性循环。生产效率相对低下的老年农户、兼业农户种粮的初衷只是为了口粮或者耕地不撂荒，部分老年农户是因为具有强烈的土地情结，但老年农户离世和兼业农户在城市定居，耕地种植的真空部分还需要靠规模化种植主体来填充。只有规模化耕地种植主体种植粮食的经济效益不低于种植其他经济作物时，规模化耕地种植主体才愿意从事粮食种植，不断吸纳普通农户的耕地，提高粮食种植的规模化水平，获取更多的规模化收益，形成从耕地流转、粮食种植规模化、提高种粮效益到耕地流转的良性循环。

（2）继续对种粮主体进行种子和化肥补贴，提高补贴的精确度，及时调整补贴资金。政府补贴应补给耕地种植者，鼓励粮食生产。同时，应根据物价情况及时调整补贴金额，达到降低种粮成本的目的。只有通过种粮补贴降低粮食的种植成本，才能在保障粮食价格处于老百姓吃得起、吃得饱、吃得好的范围内，既体现粮食基于社会伦理的准公共物品属性，又能保证粮食生产量充足，有效防范耕地“非粮化”。

（3）政府应加大对粮食生产的病虫害防治、有机肥和粮食生产相关机械的研发、生产、推广补贴，提高耕地的肥力和再生产能力，提高粮食生产品质。目前，我国粮食生产主要依靠化肥增加耕地土壤肥力，依赖农药防治病虫害，导致我国耕地的可持续生产和增产能力弱。由于我国耕地数量有限，且需要一定数量的湿地、山林、草场维持生态平衡，因此只能依靠科技提高粮食的生产效率。高品质对应高价格，注重提高粮食品质的经营主体具有更大的利润空间，市场竞争力也更强。在人们日益重视健康的今天，强化粮食种植主体之间的竞争，高品质、更健康的粮食无疑具有更广阔的市场和更高的利润。

（4）推动粮食生产的生产性服务业发展。粮食生产的生产性服务业包括大米、小麦、玉米等农作物的市场价格走势信息服务，提供良种、化肥、农药的服务，粮食种植的绿色生产技术服务，作物秸秆等废弃物资利用服务，粮食生产机械的租赁、维修服务，粮食品牌打造、营销服务等，粮食生产的生产性服务业健康发展，可以使各类型耕地种植主体更便捷、以更低的成本获得相关服务，降低粮食生产成本，提高生产效率和效益，促进耕地“趋粮化”。