非传统安全视域下灾害性公共危机的风险扩散与弹性治理

摘 要：近年来，相较于传统的军事、外交冲突而言，来自网络安全、公共安全等非传统安全的威胁日益凸显，特别是某些灾害性公共危机暴发后，其扩散所带来的潜在风险和实际造成的损失甚至比危机本身还要大。基于扎根理论对109个案例进行深入分析，可以发现风险扩散的情况不仅与危机本身的严重情况成正比，还与风险传播情况成正比，但是与政府的防控供给能力成反比，在理清各类属之间关系的同时，也归纳出了风险扩散的三种类型，即单中心链条式扩散、多中心耦合式扩散和复合同心圆式扩散，为更好地应对风险扩散问题，大体可以从三个方面入手：认清风险扩散的社会现实，治理思维由固化转向弹性;畅通风险沟通回路，治理方式由被动反应转为积极施动;增强社会系统的抗逆性，治理效果由恢复转向跃进。

关键词：非传统安全;灾害性公共危机;弹性治理;扎根理论

中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：1009-3176（2021）06-038-（10）

一、研究背景

党的十六大、十七大、十八大报告明确提出了要应对来自非传统安全的威胁，包括粮食安全、公共安全、网络安全、资源安全等，党的十九大报告进一步提出要“健全国家安全体系”，“提高防范和抵御安全风险能力”[1]。相较于传统安全（主要指军事、政治和外交冲突）而言，我国每年因公共安全问题造成的经济损失达6500亿元，约占GDP总量的6%，每年夺去20万人的生命[2]，非传统安全事件的威胁日益凸显。特别是“由于信息时代的发展，事物之间的联系愈发呈现多元和共时的特征，资源的有限性也会导致事实上的顾此失彼，形成‘连带效应，把危机的影响扩大”[3]。以至于很多时候，灾害性公共危机暴发后，其扩散所带来的潜在风险和实际造成的损失甚至比危机本身还要大，这种影响在社会领域内表现得尤为突出，究其原因，往往是由于公共危机的波及范围广、政府防控治理能力不足和信息化、网络化传播渠道的多元等因素造成的。

所谓灾害性公共危机，是指由于自然或人为原因引起的，威胁到公共或共同的安全或利益，要求政府以及社会其他主体迅速采取措施加以应对的危机。对比一般性危机而言，灾害性公共危机往往具有突然暴发性、链式扩散性、频繁多发性、治理的公共性等特征，而且伴随较大范围受众的伤亡、较高经济资源的损失、较多社会领域的失序和动荡，政府能否及时、有效地对其進行治理直接关系着民众对政府治理能力和整体形象的评价。“如果政府在公民心中的形象崩溃，公众就会对政府制定的方针、政策拒不配合，一个有效的治理机制就难以形成。”[4]所以，提高政府对灾害性公共危机的弹性治理能力势在必行。

二、基于扎根理论的案例收集与分析

1.案例收集

本文以灾害性公共危机为研究对象，案例的选择基于以下几个标准：（1）发生时间：选取1990年至2018年间在中国发生的灾害性公共危机案例;（2）发生领域：选取发生在公共领域、影响范围较广、危害较大的危机，小范围的单个人、组织危机不在考虑之列;（3）案例来源：根据公开的权威媒体报道整理而成;（4）涉及内容：初始危机发展过程中由于不同程度的扩散影响到了其他领域，导致新的危机或者问题出现。根据以上标准，经过多次筛选，最终选取了与主题相关的109个案例。

2.案例分析与编码

基于扎根理论“深入情境收集数据和资料，通过数据的不断比较和逐步编码进行抽象化、概念化的思考和分析”[5]，重点考察在其发生、发展的过程中，灾害性公共危机的实际情况是怎样的？风险是如何一步步扩散的？其造成的损失和危害有哪些？政府的治理情况如何？

如图1所示，扎根理论的核心编码过程包括三个层次：开放性编码、关联性编码和主轴编码。

具体来看，在开放性编码之前，首先需要将材料进行初步整理，将案例信息尽可能详细地登录进来，根据109个案例的整理数据进行开放性编码，这个阶段需要注意，要尽可能地登录所有的关键信息，不要漏掉重要信息，如果发现了新的码号，应该进一步收集原始资料，在登录的同时，也要思考：这些资料与研究主题有什么关系？这个概念或是内容属于什么类属？为什么会发生这些情况？“开放性编码就是要摒弃个人的偏见，以一种开放的心态，将自己搜集的资料按其本身呈现的状态进行登录，即将收集的资料打散，赋予概念，然后重新组合起来。”[6]本文通过对所收集资料进行总结和概括，将初始概念进行分类，共得到18个类属。（如表1所示）

洛阳市检察院分别以涉嫌放火罪、包庇罪、消防责任事故罪、玩忽职守罪、滥用职权罪对27名责任人批准逮捕;对128名责任者进行了刑事追究或就党纪、政纪处理提出了建议;由国家经贸委、公安部、监察部、国土资源部、国防科工委、国家安全生产监督管理局及山西省政府等部门组成联合调查组介入;政府组织医疗部门积极进行救助并实行负责到底制……

随着研究分析的不断深入，所有关键信息都被归类，而且各个类属之间的关系也越来越明确，通过对每一个类属进行分析概括出主类属。本文根据不同概念类属之间的内在联系及其逻辑性进行归类，通过对整体资料的综合考虑，共归纳出四个主要类属。（如表2所示）

通过对已发现的所有类属进行主轴编码，发现各主类属、类属和具体属性之间的关联，建立起各个主类属之间的系统关系，并做有效性和理论饱和度检验，发现没有形成新的类属，从而进行理论的逻辑关系构建，由此确定了灾害性公共危机扩散的影响因素，主要概括为灾害性公共危机本身的破坏情况、风险传播情况和政府防控治理能力，这三者与风险扩散情况之间存在着如下关系：

如式一所示，R表示灾害性公共危机风险扩散的情况，S表示灾害性公共危机本身的严重情况，I表示风险传播的情况，G表示政府的防控治理能力，通过分析可知：

（1）灾害性公共危机风险扩散情况与危机本身的严重情况成正比，也就是说，受灾人口越多，受灾范围越大，直接经济损失越大，公共基础服务损毁得越严重，风险扩散的可能性越大;

（2）灾害性公共危机风险扩散情况与风险传播情况成正比，也就是说，传播渠道越通畅，传播主体越多，传播的有效性越低，越容易形成风险的扩散;

（3）灾害性公共危机风险扩散情况与政府的防控供给能力成反比，也就是说，政府能够提供的经济支持越多，应急救援措施越及时，灾民安置与安抚工作做得越到位，交通与公共通信恢复得越完善，相关控制与问责工作做得越恰当，风险扩散的可能性就越低。

而风险扩散的常见情况包括：一是卫生传染类，如水源遭到污染之后带来的胃肠道疾病扩散;二是环境污染类，如伴随危机而来的水污染、空气污染、土壤污染等;三是负面情绪类，如对有毒气体扩散的恐慌、对政府公布信息不及时的埋怨、食品类危机导致对政府的不信任等;四是谣言影响下的网络舆情危机，这是网络化时代的新特点，如危机发生后各种小道消息横行，导致民众难以识别真相;五是日常生产、生活秩序类，如工厂停工、商店被迫停业、居民抢水等;六是灾民善后过程中带来的社会安全问题，如遇难者家属的精神抚慰问题、医疗救治与后续补偿、就业问题等。通过对这些风险扩散情况的深入分析，有利于对灾害性公共危机的扩散类型做出具体归纳。

三、灾害性公共危机风险扩散的类型

W.H.Heinrich认为，任何危机的发生都不是一个单独的事件，即使其从表面看是一瞬间暴发的，但是究其原因，会发现它是由于一系列相关事件继发产生的最终结果。通过对109个案例进行深入剖析，可发现其扩散类型大体可归纳为三类：

1.单中心链条式扩散

所谓单中心链条式扩散，是指一个风险节点按照一定的传播路径依次传播下去。（如图2所示）

这是一种比较基本和简单的扩散方式，其中后一个风险的出现大都是受到之前风险节点的影响，通常具备以下特征：一是方向性，风险节点的暴发路径较单一，一般具有从前往后依次扩散的方向性;二是强度渐变性，初期风险较弱，容易被忽略，但是随着风险的不断扩散，在整个危机的扩散过程中越来越凸显，风险强度不断增强。

2.多中心耦合式扩散

所谓多中心耦合式扩散，是指灾害性公共危机发生之后所出现的初始风险节点不止一个，而是多个，呈现出“多对多”的扩散路径。（如图3所示）

以2005年吉林石化爆炸事件[7]为例，描绘出这类风险扩散的示例图（如图4所示）。

多中心耦合式风险扩散通常具备以下特征：一是交互性，每个风险节点在自己的横向路径中和后面的风险节点发生因果关系的同时，也和其他平行路径中相关的风险节点存在互动，最终风险的形成是多个风险节点叠加耦合作用的结果;二是复杂性，相较于单中心链条式而言，此种扩散类型初期出现的风险节点更多，扩散路径更多元，同一个风险节点在整个扩散网络中有时候既是风险诱发因子，又是风险结果因子，呈现出一种相互交织的复杂网络关系。

3.复合同心圆式扩散

所谓复合同心圆式扩散，是指灾害性公共危机暴发后，初期风险节点向外辐射扩散至一个范围，一般是实体受灾范围，就是风险波及的实际场域，但是在信息化、网络化多元传播渠道的作用下，风险不断发酵，在舆论的作用下使得风险以较快的速度蔓延至一个更大的范围，这个范围通常是虚拟的网络范围。（如图5所示）

此种风险扩散类型是网络化时代的产物，其特征在于：一是场域二重性，即风险扩散的范围既有实体范围又有虚拟范围，一般来说，初期风险扩散多在实体范围内，影响具体的受灾区域，但是随着信息的传播，这种风险能够较快地波及更大的虚拟网络范围;二是主体多元性，直接受灾主体成为风险节点的主动发出者和接收者实属正常，但是在很多的危机扩散过程中，那些非直接受灾主体也成为风险传播的媒介，甚至是诱发风险向外围扩散的主要推手，多以网民的角色出现，成为舆情危机扩散的主要参与者。

如图6所示，以2018年山东寿光洪灾为例，其发展初期局限于寿光本地，但是伴随事件的扩大，引发了寿光、山东乃至全国民众的关注，这些非直接受灾主体以网民的形式参与进来，借助多样化的信息获取渠道（如图7所示），对政府的泄洪决策、善后的处理措施、官方媒体的灾害报道等发表自己的看法，各种信息在网络这个虚拟平台上交织，引发了更大范围内的风险扩散，如怀疑、埋怨等不满情绪，“寿光北边发生瘟疫”“双王城水库泄洪”等谣言导致的社会恐慌等。

四、灾害性公共危机风险扩散的弹性治理

所谓弹性治理，“是指政府及其机构有能力根据环境的变化制定相應的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战”[8]。它能够更好地克服原有制度缺乏灵活性和学习能力的缺陷，从而有利于吸收外部冲击的干扰能量[9]，增强应对风险的有效性。要构建灾害性公共危机风险扩散的弹性治理体系，大体可从以下几方面着手：

1.认清风险扩散的社会现实，治理思维由固化转向弹性

20世纪以来，人类通过生产技术的革新不断创造物质财富的同时，也催生出了很多新的危险源——地震、洪灾、污染、传染病、食品安全等问题层出不穷[10]。其本身的破坏力加之衍生而来的风险不断蔓延，各种公共安全类危机逐渐转化为新的社会安全类危机。

我们必须认清眼下正处于风险不断扩散的社会情境之中，对风险、危机的承认与包容正是弹性思维与传统思维最大的区别，所谓弹性思维，它“更重视人类的主观能动性对系统恢复能力的作用”“即使遇到逆境但仍有积极成果”[11]，而传统思维大都将危机、风险视为负面、消极的因素，是失败的表现，会对社会现状产生威胁，遂对其或是闭口不谈，或是套用以往的老路子，但是风险、危机需要的是得到有效治理，而不是漠视，治理者应该摒弃固化的思维方式，对其从“排除”转为“包含”，认清风险与灾害是社会内生的产物，不应该被加诸厌倦、回避等负面态度，而是被视为一种常态，从一开始便将那些可预期和非预期结果同时纳入治理的考量之中，从而积极地寻求应对办法与缓解危机的有效治理资源。

2.畅通风险沟通回路，治理方式由被动反应转为积极施动

如果在风险大范围扩散之前，通过畅通的、高回应性的风险沟通将其消解在前端，就可能避免“后发危机”[12]的出现，从而大大降低治理的成本。一方面，畅通风险沟通回路，构建不同观点的网格化表达平台，在横向上，不同观点的主张者都可以自由表达，并且可以直接对话，为各种对立观点提供充分的交流机会，会迫使相关主体倾听对方的观点[13]，在相互辩驳的过程中疏解不满情绪;在纵向上，实现上情下达，下情上通，在风险生成初期加强政府和受众之间沟通的有效性，避免由于沟通失败，受众预期与政府实际行为差距过大所带来的风险扩散。另一方面，治理方式可以由被动反应转为积极施动，重视前端风险的化解，而不是等风险扩散到非常严重的时候再“断尾求生”。

3.增强社会系统的抗逆性，治理效果由恢复转向跃进

社会系统的抗逆性，是指暴露于危险中的社会系统通过抵制或改变，使自身功能和结构维持在可接受水平的一种能力，这取决于社会系统能够通过自我组织以提升能力的程度，包括从过去的灾难中汲取经验以优化对未来的保护和降低风险的措施[14]。它将治理过程视为主动的，其对治理效果的追求不仅仅是恢复到之前水平，而是在这一过程中能达到一个更高层次，“向前跃进”（bouncing forward）到一个新的状态[15]。一个抗逆性高的社会系统应该是较少地遭到危机、风险扩散的影响，或是对危机、风险作出更快的回应，其构建需要一个长期的过程，不仅有赖于政府的积极推动，也和社会组织、民众等每个行动者息息相关。

对风险扩散治理效果的目标定位应该分为两个：初级目标和高级目标。初级目标是恢复，即通过采取的应急措施将受灾地恢复到原有水平;高级目标是向前跃进和突破，通过采取系列善后措施，以危机、风险为契机，从其带来的改变当中寻求新的可能性，推动受灾地的发展。从一定程度上来看，初级目标的实现有利于维持社会的表层平静[16]，而高级目标的实现则有利于社会的深层稳定。

注释：

①山东寿光水灾事件，https：//www.eefung.com/hot-report/20180912101242.

参考文献：

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[5][6]朱晓霞，李凯.公共危机中伪信息的扩散机理与干预研究[M].哈尔滨：哈尔滨工程大学出版社，2017：23;79.

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[11]MASTENA S，HUBBARD J J，GEST S D， et al. Competence in the context of adversity： Pathways to resilience and maladaptation from childhood to late adolescence[J]. Development and Psychopathology，1999，11（1）：144.

[13]常健，許尧.论公共冲突管理的五大机制建设[J].中国行政管理，2010（9）：64.

[14]UNISDR.Hyogo Framework for 2005-2015：Building the Resilience of Nations and Communities to Disasrers [EB/OL].[2019-04-16]http：//www.unisdr.org/wcdr/intergover/official-doc/L-docs/Hyogo- Framework-foraction-english.pdf.

[15] A.CHANDRA，et al. Building Community Resilience ：A way Forward to Enhance National Health Security[R].Technical Report，US Department of Health and Human Services，2011：9.

[16]常健，郑玉昕.冲突管理目标的两个层次：表层平静与深层稳定[J].学习论坛，2012（12）：53-56.

（责任编辑 王 玉）